城市人防工程内资BOT模式研究

摘要：文 章首先简要介 绍了城市人防 工程的定义、 社会地位、作 用， 并对其发 展现状做出阐 述， 然后针对 我国城市人防 工程建设中出 现资金不足等 问题进行深入 分析， 进而提 出 运 用 内 资 BOT 模 式 建 设城市人防工 程的可能性、必要性。

一、 城市 人防工程简介 城市人防 工程是在城市 人口密集地段 建造， 保障战 时人员与物资 掩蔽、 人民防 空指挥、 医疗 救护而单独修 建的地下防护 建筑， 以及结 合地面建筑修建的防空地下室。 城市人防工程是国防工程的重要组 成部分，是国民经济和社会发展的重要方 面，是现代城市建设的重要内容，是利国 利民的社会公益事业。建国近 60 年来，我 国城市人防工程建设从无至有、 由小至 大、由弱至强，在不断发展中前进。但城市 人防工程也存在归属权不明确、开发利用 率低、人防设施功能不完善等问题，特别 是在开发建设模式方面还只是延续以往 较落后的模式，投资规模小，开发模式简 单，经济效益不明显，不利于新形势下城 市人防工程建设的快速发展。 因此，必须 要探索建立新的城市人防工程建设模式， 以适应信息化战争和城市建设对人防工 程的需求。
二、内资 BOT 模式 （一）BOT 模式
BOT 是英文 Build-Operate-Transfer 的缩写，即建设-经营-转让方式，是政府 将一个基础设施项目的特许权授予承包 商。 承包商在特许期内负责项目设计、融 资、建设和运营，并回收成本、偿还债务、 赚取利润，特许期结束后将项目所有权移 交政府。 实质上，BOT 方式是政府与承包 商合作经营基础设施项目的一种特殊运 作模式。
BOT 的概念是由土耳其总理厄扎尔 在 1984 年正式提出的，BOT 模式于 20 世纪 80 年代中期被引入我国， 在我国的 基础设施建设中发挥了巨大的作用 。 BOT 模式根据项目投资者及项目股本资 金来源的不同可以分为主要利用外资作 为股本资金的外资 BOT 和利用国内资 金作为股本资金的内资 BOT。
（二）内资 BOT 模式 自我国引入 BOT 模式以来，BOT 模 式因其特殊优势在我国基础设施建设领 域发挥了巨大的作用。 但是，从政府发布 的文件和运用 BOT 建设的项目上看，我 国对 BOT 的定义属于外资 BOT 的范 畴。 外资 BOT 模式因外资使用的局限性 存在很多问题，特别是建设城市人防工程 这种事关国家安全的重大工程项目，利用 国内资本的优势更加明显。如果在合理借 鉴 BOT 模式基本结构的基础上，结合国 内经济的发展，实施 BOT 投融资模式的 “中国化”改造，即内资 BOT，引导国内的 各种社会资本参与到城市人防工程建设 中去，可以加快建设规模，提高城市人防 工程利用效益，促进我国人防事业的全面 发展。
一般意义上的“内资”，是指国内财政 资金和国内民间资本的总称，具体包括中 央和地方政府的投资、 国有企业投资、集 体企业投资、民营企业投资以及个人的投 资。 本文所讨论的“内资”，是特指国内民 间资本。
按照国家统计局的公布资料，国内民 间资本可定义为除政府资本和国有企业 资本以及外资和港澳台投资之外的各类 资本。 具体有以下几种形式：经营性民间 资本、金融性民间资本、现金性民间资本 和不动产性民间资本，国内民间资本具有 结构布局分散、产权清晰、投资具有求利 性、求稳性、市场运作、风险自担等特点。
三、城市人防工程内资 BOT的必要性
（一）保障国家战略安全的需要 城市人防工程是国防工程的重要组 成部分，关系国家战略安全，相当一部分 工程选址还涉及到国家军事机密。如果完 全采用外资 BOT 等模式进行融资，不仅 容易造成泄密事件， 危及国家战略安全， 而且在战时情况下的动员和征用也会受 到一定的限制。 而采用内资 BOT 方式， 由国内资信较强的民营公司或私人资本 投资，并使用国内的大型工程承包公司施 工建设，对涉密事项较易控制，战时平战 转换措施较易实行， 还有利于政府监管， 确保人防工程的工程质量和防护功能，对 保证我国在新世纪的国家战略安全更为 有利。
（二）大量筹集城市人防工程建设资金 城市人防工程对我国的国计民生有 举足轻重的作用， 但由于资金的限制，使 得城市人防工程建设相对滞后。就现有条 件，一味寻求政府投资可能性不大。 况且 建设完备的城市人防工程仅靠银行贷款 及外资是不可能实现的。 采用内资 BOT 方式将我国庞大的民间资本引入城市人 防工程建设领域，不仅可以减少政府的财 政和债务负担，而且由于民间资本具有产 权清晰的优点，因此在投资城市人防工程 建设过程中， 可以形成高效的运作机制， 提高工程建设与管理效率。
（三）受外汇风险影响小 在使用外资 BOT 模式进行融资时， 项目发起人一般为外商，贷款机构一般也 为国外银行及其他金融机构，投入的资金 大部分为外币。而城市人防工程的建设运 营是在国内，项目收入为人民币，如使用 外资建设，项目公司在归还贷款本息及支 付股东利润时，需要将人民币兑换成外币 并汇出。但是我国目前采用的是浮动汇率 制度，因此可能面临因汇率变化而引起较 大风险。 为了控制风险，外商往往要求政 府做出有关汇率方面的担保或承诺，这样 势必增加融资操作的复杂性及项目的成 本。 而内资 BOT 模式的资金来源主要是 民间资本， 受国际外汇市场变化影响小。 因此，相对于外资来说，内资 BOT 外汇 风险小得多，甚至可以不予考虑。

参考文献