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论文题目：浅析古德诺“政治与行政”二分法
摘要：行政管理的思想古而有之，对于行政管理与政治的关系，一直是学术界悬而未决的争论的问题。通过阅读古德诺的《政治与行政》一书，本文发现古德诺对于政治与行政二者关系的阐述，并不像大家所说的那样把二者对立起来，而是通过政治与行政的协调来实现行政管理的民主与高效。
关键词：政治与行政二分法；关系
一、古德诺的“政治与行政”二分法
在政治学科和行政管理学科领域中，“政治与行政”二分法一般认为最先是由美国的威尔逊提出的，古德诺不但继承了威尔逊的二分法的观点，而且还对这个理论作了更深入的研究与拓展。
古德诺在《政治与行政》的书中这样写道：“所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，国家意志的表达和国家意志执行功能。在所有的国家中也存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。”
可见，在著作的论述中古德诺使用了“主要的或基本的”的修饰词语，这可以充分表明，“古德诺的二分法”并不像“威尔逊的二分法”那样“泾渭分明”。
他认为“政治与行政”并不是“泾渭分明”、绝对对立和绝对分离的。所以，对于国家设置的各个分立机关，“每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种”，但是并不意味着在这“大部分时间”之外的时间，不存在一个分立机关行使另一个分立机关职能的可能性。
所以说，古德诺继承了威尔逊的二分法，但是他并不是盲目地认同，他也发展了理论。
二、《政治与行政》的核心：协调政治与行政的关系
虽然说，我们清楚地意识到“政治与行政”应该分开，但是在现实生活中，以执行国家意识为主的国家机关常常会在活动执行的过程中必然地履行一些表达国家意志的职能；而以表达国家意志为主的国家机关也会出现制约或是干预执行国家意志机关的活动。如我国，各级人民政府可以说是我国国家意志的执行机关，各级人民代表大会则是国家意志的表达机关。但是由于人民代表大会是权力机关，产生了其他的国家机关，因而由其产生的其他国家机关都要对人民代表大会负责，作为行政机关的政府自然也不能例外。同样的，政府在落实国家职能的时候也总是打着人民代表大会等制定的“某某政策”或是“某某文件”“某某法律”的旗號，这本质上就是一种国家意志的表达。
所以说，如何把政府的政治功能和行政功能很好地结合起来，从而保证政府的高效运转，就是摆在我们面前和值得我们研究的问题了。在《政治与行政》一书中，古德诺认为要实现民治政府的目标，就要国家意志的执行机关服从表达机关。对此古德诺给出的解释是国家意志的表达机关更能够代表人民。另外，他还为实现政治与行政的关系协调提出了自己的见解。
（一）政治要对行政进行适度控制
为了能实现政治与行政的关系协调，古德诺提出的观点是政治要对行政进行适度控制。对于政治对行政的控制如何实现呢？古德诺在书中分了两种情况：
一种是通过法定的制度取得，如英国，人民控制议会，然后又由议会对国家执行机关进行控制。
另一种则是法外途径取得，如美国，因为美国以法律的形式把政治与行政功能的机关进行了区分，并作了严格的规定。所以说，美国的协调就主要是通过法制外的政党来实现的。
不过，古德诺在认识到政治必须对行政实施控制的同时，他也认识意识到这种控制一定要有一个“度”，把握不好这个“度”就会产生危险。正如书中写到的“无论这种控制存在于政府体制之内还是之外，它的存在都是由于事实的需要，因为没有这种控制，有条理又进取的政府是不可能存在的。因此，应该把这种控制扩展到国家意志的表达和执行之间产生上述非常需要的协调为止。但是，如果控制扩展得超出了这一限制，它就会立刻失去其存在的理由。例如，这种控制可能被利用来使某一特殊的政党组织永久存在，而不是用来作为一种手段，帮助把一种表达了的国家意志变成一种真正的行为准则。如果这样利用这一控制，它就会变成一种实际上阻碍人民自发地表达自己意志的手段。这样运用政治对行政的必要控制，给保证国家意志的表达问题带来了一种人为的、不自然的成分。这就可能使国家意志的表达与国家意志的真正内容相违背。”
正如，古德诺在书本中写到的那样：“一方面为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”但是，遗憾的是这个“度”的标准，古德诺并没有进行探索。
（二）行政权力的适度集中
为了能实现政治与行政的关系协调，古德诺同时也指出了，协调关系的达成与实现，一方面在于政治要对行政进行适度控制，另一方面在于行政权力的集中程度。并不像大家所说的那样把二者对（下转第144页）（上接第142页）立起来，而是通过政治与行政的协调来实现的。因为“任何国家意志的表达，在表达它的机关对它的执行没有控制的情况下都是一句空话。”更何况古德诺看法是，“在国家与地方政治共同体之间存在冲突的问题上，地方自治政府往往倾向于牺牲国家的利益，因为它使国家意志的执行即使不是不可能，也是非常困难的”。一个典型的代表国家就是美国，美国根据分权理论，不仅将国家权力在纵向上做了立法、行政和司法的分立，而且在纵向上也将权力划分为中央和地方两个层次。美国政治的实践虽然证实了该种结构体制有其可取的一面，但是，任何事物都有其两面性，在实践中，它也逐渐暴露了该种结构体制的弊端。对于这样类似的分权，打破了行政权力的统一，从而使得国家意志在执行过程中出现了问题。所以说，行政也要集权。而且与“政治对行政的控制”一样，也要讲求一个“度”的问题。但是，同样遗憾的是，尽管古德诺提到了要“适度”，仍对此没有提出一个明确的尺度来。
三、《政治与行政》的目标：实现民治政府与高效行政
任何行为都是有目的或是目标的，笔者认为古德诺写这本书的也必然有其目的。在本文看来，古德诺的这本书不管是讨论政治与行政的二分法，还是讨论如何实现政治与行政的协调，其最终目标都是为了实现民治政府与高效行政的目标。这与以后出现的新的公共行政学派追求的“民主与效率”在本质上是一样的东西，只是新学派把“民主和效率”排了一下顺序而已。
四、小结
古德诺《政治与行政》的著作的确在公共行政学的著作中堪称“经典之作”，他的一些观点在今天的公共行政学理论中仍占据着重要的一席之地。相信它在公共行政学的发展也是发挥了巨大的、不可替代的推动作用。但是，由于受时代和实践以及个人认识的限制，这本著作仍然还是存在缺陷的，那就是它同马克思韦伯的“科层制理论”一样，只能停留在“幻想”或是“理想”层面，虽然可以对实践有一定的度量作用，但是涉及具体的操作层面，则只能是“纸上谈兵”。这还需要我们后人进一步探索。
【参考文献】
[1][美]弗兰克·J·古德诺.政治与行政[M].华夏出版社，1987.
[2]张康之.对政治与行政二分原则的审查[J].国家行政学院学报，2001（04）.
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[5]林修果，林婷.威尔逊政治与行政二分法思想的价值透析[J].探索，2005（01）.