论有中国特色的城市规划理论与应用

摘要：对随着我国的改革开放，城市所发挥的作用进行了阐述。分析了在此背景下， 城市规划工作中存在的突出问题。提出理论和实践的创新是城市规划事业兴旺发达的基础和前提， 并指出当前城市规划的工作重点是: 明确指导思想， 全面推进小康社会的建设。
ABSTRACT: This paper first reviews the growing importance of cities in China especially since the adoption of open door policy. Then some existing problems are analyzed within this macro background. The author believes that the renovation in planning theory and practise plays a key role in the further development and prosperity of urban planning business. She also points out that the main jobs for a planner is devoting her/ his professional knowledge to the objective of construction of all round well off society set by the Communist Party Congress.

1 　我国的城镇化进入了一个新的历史阶段

新中国成立以来的53 年，中国的城镇化经历了一条曲折的道路。1978 年以来伴随政治、经济体制的改革， 我国的城镇化真正走上了一条健康、快速发展的道路。特别是近10 年来， 城市化率年均递增1 % ， 2001 年已达到3717 % ， 根据世界城市化的一般规律， 目前我国的城市化已经跨入了加速发展的新阶段。20 余年来城市的作用不断增强， 已经从1978 年以前为工业基地配套服务， 发展成为国家的经济社会中心。近10 年来，随着改革开放的深入， 城市在以下几方面发挥着越来越重要的作用。
(1) 城市成为推动国民经济持续快速发展的主动力。随着城市经济结构的调整，工业与第三产业的迅速发展， 带动了我国国民经济与社会的快速发展。据统计近10 年来地级以上城市经济增长速度平均达1515 % ， 是全国平均速度的2倍; 城市居民消费占全国居民消费总额的比重从1979 年的32 %提高到53 %。2001 年城市人均国内生产总值是18322 元， 是1990 年的418 倍， 是全国平均的214 倍。
(2) 城市成为拉动投资需求和消费需求的主要途径。
1990 年代中期以后， 我国商品短缺情况基本结束， 国内有效需求不足成为经济生活中的突出矛盾， 拉动内需成为保持经济持续快速增长的主要手段。同时， 城市对于拉动投资和消费需求的作用日渐明显。在消费方面， 城乡居民收入水平差为1∶215 ， 但消费水平差为1 ∶314 ， 城市消费需求旺盛; 在投资方面， 城市住房、基础设施投资所产生的经济回报和经济效益均大大高于农村。“九五”期间， 国家投资的28 %用于城市基础设施建设， 城市对国家实施积极财政政策起到巨大作用。
(3) 城市成为弘扬民族文化、提高人口素质和扩大国际影响的重要场所。城市凝聚了大量的民族历史和文化遗产， 是中华文明历史的见证， 是多民族文化共同繁荣的体现。优秀的历史文化遗产和富有时代精神的城市面貌， 向世界人民展示了中国强大的魅力和改革开放的成绩， 在人居环境和社会发展方面获得了国际声誉， 同时也成为弘扬民族文化的阵地，对增强民族自豪感和民族凝聚力都起到了不可估量的作用。
(4) 城市成为解决“三农”问题维护社会稳定的重要手段。改革开放20 年近1 亿农民从农村进入城市务工。城市工业、建筑业、社会服务业的迅速发展不仅基本解决了城市人口的就业， 还为进城农民提供了大量的就业岗位; 不但使进城农民直接受益， 而且还通过他们返回家乡的收入间接改善了农村地区的收入水平， 对广大农村地区的社会稳定起到了不可低估的作用。农业人口的减少为农村产业向集约化发展和农民收入的提高提供了可能， 通过城镇来吸纳农业人口， 是解决“三农”问题和减轻生态环境压力的根本出路。
(5) 城市成为体制创新、科技创新的重要基地。社会主义市场经济体制的建立过程， 在相当程度上是城市经济体制改革逐步完善、不断创新的过程。1984 年城市改革以来，企业、财税、城市建设投资体制等一系列改革措施的出台， 为社会主义市场经济体制的建立奠定了基础。
全国绝大部分科研机构和高等院校都集中在城市， 在城市中已经建立起了一整套系统、完善的教育和科研体系; 城市的信息化、网络化建设普及迅速， 国内外交往渠道通畅; 经过产业结构调整， 城市已经成为现代高新技术产业最集中的地方。城市科技与知识创新引领着经济发展质量的提高和经济结构、产业结构的提升。
由于城市的经济作用不断增强， 城市的中心作用愈益显著，使得当前快速发展的城市化进程， 具有不同于以往的特征， 尤其突出的是这些特征同时并举:
(1) 大城市以及大城市地区
呈现一体化态势并逐步成为我国参与国际竞争的重要区域。特别是长江三角洲、珠江三角洲和京津唐地区无论在经济总量上， 还是技术创新、制度创新等方面都成为全国的典范。
以长江三角洲为例， 其以全国1 %的土地， 519 %的人口，占有全国GDP 总量的17 % ， 人均GDP 是全国平均水平的214倍。
(2) 中小城市数量不断增加， 规模不断扩大， 成为城市化的主体。
据统计， 近20 年来城市数量从1980 年的223 个增加到2001 年的664 个， 其中86 %是中小城市， 中小城市数量增长了312 倍。就城市规模而言， 原有城市的人口规模和用地规模分别增长122 %和139 %。
(3) 小城镇发展迅猛。目前全国约有2 万多个小城镇， 每年吸纳大量农村富余劳动力， 已成为农村产业结构调整的重要手段， 成为农村劳动力向大中城市梯度转移的过渡地区。
大中小城市同时发展， 既面向国际参与竞争， 又面向国内解决国内剩余劳动力的转移和城市产业结构的升级换代， 这种城市化应该说是具有中国特色的。十六大报告中指出“坚持大中小城市和小城镇协调发展”，可以说既是对过去20 年我国城镇化健康发展的总结， 也是对未来城镇化方向的指导性意见。针对这么一个具有中国特色的城镇化历程， 我们过去长期指导城市规划工作的一系列理论和方法应该说出现了诸多不适应，需要我们从理论和实践上认真地思考和总结。

2 　城市规划理论与实践到了一

个新的转折时期近年来城市规划事业的宏观背景有了很大的变化。首先， 经济体制的转轨要求城市规划更多地为经济建设服务， 规划理论中的经济观被提到很高的地位; 第二， 政府职能的转换要求城市规划更多地发挥政府的宏观调控作用， 城市规划的实践更多地与城市发展的决策结合， 而不再仅仅停留在技术层面; 第三， 可持续发展、科教兴国成为国策， 城市规划中的物质规划内容必须进行更新。在这个背景下， 当前的城市规划工作存在着以下突出问题:
(1) 区域规划理论落后， 区域协调措施乏力， 影响大城市地区更好地发挥中心作用。
(2) 空间规划跟不上经济发展规划， 特别是城市总体规划中的土地利用规划， 既缺乏对重要资源管理的刚性， 又缺乏市场经济条件下， 土地性质变换需要的弹性。
(3) 居住区规划与设计理论陈旧， 既无社区概念， 又缺乏对低收入者居住标准的确立， 也跟不上居住区商业开发后， 其建设内容与标准规范的不同要求。
(4) 区域大交通规划、城市道路交通规划缺乏与城市总体发展的协调， 交通规划在相当程度上成为了部门规划。
(5) 在全面建设“小康社会”的目标下， 城市规划既缺乏理论的阐述， 又缺乏具体规划实践所需要的技术标准规范的制订。因此， 只有理论和实践的创新才能跟上快速发展的城市化进程， 才能科学指导城市规划事业的健康发展。

3 　理论和实践的创新是城市规

划事业兴旺发达的基础和前提近几年来， 国内规划界结合快速发展的城市化进程在规划的实践上已有不少的新经验， 其中中国城市规划设计研究院(以下简称为“中规院”) 也做了一些工作， 这些实践值得我们认真总结。
(1) “风起云涌”的战略规划。
在全球化时代， 城市之间的竞争越来越激烈， 特别是发达地区的中心城市既面临全球的竞争， 也面临地区间、地区内城市之间的竞争。近两年来， 中规院先后完成了广州、南京、宁波、杭州、济南、合肥、呼和浩特、厦门等10 余个城市的发展战略规划。其作用在于面对快速多变的形势， 求得自身的不断发展和长期生存， 战略规划是关于城市未来的全局性、战略性谋划， 从寻找影响、制约城市发展的重大问题着手， 研究解决城市可持续发展的关键措施， 确立支撑城市发展的空间结构。从编制完成以后的情况看， 战略规划普遍受到各级政府的高度关注。笔者认为城市政府对战略问题的高度关注远胜于对一个广场、一条道路，乃至于路灯、广告牌的关注。战略规划在某种程度上也使城市规划更切合政府决策的实质。
(2) 构筑城市生态环境建设战略。
21 世纪城市发展的一个重要特征是对环境的追求， 城市应高瞻远瞩， 广泛实施生态环境建设， 争夺未来发展 的制高点。我们对南宁市进行了“中国绿城”研究， 南宁地处南亚热带地区，气候炎热、盆地地形、散热不良、建筑密集， 如何处理好城市与环境的关系， 更有效地改善城市生态环境， 必须突出在“绿”字上下功夫， 改变原来简单绿化的理念， 从绿色空间结构、绿色分区、区域生态与自然环境、城市绿地、景观环境、绿色社区、绿色交通、绿色能源、各类废弃物处理等方面系统地进行研究，并提出了具体的实施导则; 杭州西溪景区规划是为了保护西湖这一明珠， 探索生态建设大思路，构筑生态稳定发展的整体框架，西溪景区紧挨杭州市区， 凭借一流的山林、湿地资源条件， 参与城市一体发展， 可以再营造最美的江南水乡风情; 秦皇岛滨海地区综合规划是为了改善北戴河、南戴河滨海地带开发和保护关系而做的综合协调规划， 该规划引用环境容量概念， 从生态保护、土地利用、交通管制机制等方面提出整治措施， 既有总体规划的内容， 也有详细规划的深度， 有效地指导了地区的整治与建设;湘江生态经济带是长株潭城市群地区以生态环境建设、优化景观风貌和发展生态经济为重点， 集产业、旅游、生态农业、科技园、小城镇于一体的生态经济走廊， 规划研究突出了以生态环境建设为主， 适当发展生态经济的功能， 以生态和经济双向法则为导向的， 由经济原理和生态原理共构的， 探索既能满足人的当今需求又不会危及子孙的可持续的新的经济形式。
(3) 城乡协调发展规划的研究。
随着社会经济的快速发展，城市周边的郊区或镇域(乡域)地区的发展也极为迅猛， 但往往存在工业布局分散、城镇建设滞后、土地资源浪费严重、发展无序等突出问题， 城乡二元结构特性成为城镇化健康发展的关键。
为了协调城乡共同发展， 我们研究了南海市南庄镇城乡协调发展的规划， 探索城乡一体化发展的对策， 即经济上融为一体、空间上融为一体， 在用地上调整为城区、工业区、河道水系区、农地和绿化区、交通和基础设施、中心村等， 就中心村而言， 将分散的自然村进行归并， 有规划地并入城区或城区周边， 同时有序地推进土地使用权流转， 该镇已进行土地股权制改革的试点， 村民按人头算股， 3～5 年调整一次。
(4) 对城市重要地区进行专门研究。
对城市重要地区通过设计思路和方案的征集， 进行认真研究是十分重要和严谨的做法。我们参加了北京中轴线的城市设计，北京的中轴线在原旧城南北传统轴线两端继续延伸， 从原718km延至25km ， 轴线主题突出表现北京城独有的壮美秩序， 体现为一种永恒的“中国气质”， 并分段体现了古都风采传统轴线、时代精神现代轴线、国际公园未来轴线; 北京的朝阜大街形成于元代， 至今已有700 年的历史， 沿途有西四、东四等繁华商业街，有中南海、北海、故宫、景山等著名的皇家宫殿和园林， 是北京的重要历史文化街区， 规划就此区段历史价值的认识和再发掘进行了深入研究， 确立了整体发展的战略， 拟订了空间结构、空间序列、公共空间、视廊保护、建筑控制等一系列构想， 为北京构造了一个良好的现代人居环境。上述的一些实践， 反映了规划界面对快速发展的形势和多种新要求条件下的及时应变， 笔者认为这些实践虽属于探索性的规划， 但绝大多数的实践都是正面的， 对规划理论的创新起到了很好的先导作用。
同时， 近些年来我们持续不断做的一些“传统规划”， 在新的形势下， 也需要去重新审视。
(1) 城镇体系规划应走向跨行政区的区域规划。
传统的城镇体系规划在一定的行政单元内， 力图构筑不同层次的等级结构。在经济全球化的今天， 产业的扩散已经完全打破了这种地域的限制， 更多地体现为面向消费市场、立足生产成本较低的地区。
从目前的发展趋势看， 以中心城市为核心的城市地区逐步成为全球竞争的地理空间单元。在这种条件下， 区域规划显得尤为重要。特别是打破行政区界限，以全新的产业扩散理论、区域交通集结理论重新整合区域空间结构是时代的迫切需要。
(2) 居住区规划设计应重新认识。
在探索具有中国特色的城市规划理论和技术方法的过程中，我们认为规划需要有一个终极关怀， 说到底就是关心人。居住环境质量的提高和完善正是一个非常重要的体现。
随着经济结构调整和扩大内需的需要， 房地产业越来越成为很多城市经济增长不可替代的支柱。住宅市场在大小城市都相当蓬勃。《　望》杂志曾有文章评论说， 从2001 年起中国真正进入个人购房时代。2001 年头10个月， 全国个人买房比重达到9316 % ， 商品房施工面积5132亿m2 ， 比上年同期增长2215 % ，竣工和销售面积分别为1106 亿m2 和1102 亿m2 ， 比上年同期增长1817 %和2313 %。对于规划界而言， 我们认为面对这个趋势需要从三个方面充分认识。
随着个人住房消费主导商品房的开发建设， 城市公共利益越来越不是一个抽象的概念， 居民个体对居住环境的需求从一定意义上是公共利益的一个组成部分。居民个人的居住状况和城市整体环境的创造之间有着更加密切的关系， 这么大的建设量， 在城市用地中的比例又是那样高，如果在居住环境的规划营造方面没有跟上， 谈居住环境甚至人居环境的改善就是一句空话。
规划师需要认真分析和判断目前个人住房消费的内部结构， 就是说要清醒地看到在住宅上大量投资的是哪个阶层的居民。现在全国人均住房面积已经达到20m2 以上， 其中相当一部分人有第二套房子， 甚至第三套。有些富有阶层把住宅消费作为一种投资。规划师需要充分关注那些经济能力相对较弱的阶层， 中低收入家庭的居住问题是否都已经很好地得到了解决， 在城市规划中如何解决这一问题，这是城市规划传统的职业伦理道德所要求的。在党的十六大报告中， 特别提出了对社会各个阶层的关系处理。笔者认为， 城市规划有这种责任和义务来关注和研究城市社会内部各个阶层的居住和就业状况。这是中国社会经济发展新的形势下的紧迫任务， 在规划具体实践中， 如何反映和平衡弱势群体和中低收入家庭的实际需要， 可以从讲政治的高度来认识。
必须清楚地认识到， 虽然每年我国的住宅建设量都非常巨大， 但是在居住地区的规划和设计方面， 现在房地产商对规划模式的影响不容忽视。房地产商往往从销售利益入手， 提出很多不伦不类的“规划概念”， 像什么新都市主义， 什么Townhouse 之类， 每天都在翻新。深入讲， 不是居民的需求在引导市场， 而是商人在引导、制造、牵制居民的需求。

所以， 从根本上讲， 面对房地产业的蓬勃发展， 城市规划需要研究居住环境的建设问题， 既要从市场中分析一些合理的内容， 吸收到规划中来， 更要认真研究符合市场经济的居住区规划理论。在我国全面建设小康社会的未来20 年中， 这样一套理论是非常需要的， 具有极大的社会
实践价值。
(3) 历史名城保护规划应更
多地从城市文化的角度去认识。虽然历史保护规划实践是从二战之后的西方开始的， 但是，在处理保护与发展的问题上， 我们国家有很多特殊的背景， 特别在快速城市化时期， 保护和发展之间冲突的内在机制和原因值得我们深入研究， 从城市发展的整体上来研究历史的保护， 这样在保护规划的措施和手法上才可能对症下药， 我们认为这是在历史文化遗产保护方面探索具有中国特色的规划理论和技术的重要组成。
2000 年柏林城世界城市会议指出“全球市场、区域经济、科学文化与技术创新， 共同实现可持续的城市发展”。文化被认为是21 世纪城市发展的新动力。对传统文化的继承与建设新文化是不矛盾的。我们只有在继承优秀传统文化的基础上， 才能创造出辉煌灿烂的新文化。

4 　全面建设小康社会与当前的城市规划工作

411 　明确指导思想
十六大报告中特别提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展， 走中国特色的城镇化道路”。这是对未来20 年城镇化发展的总要求。城市规划作为城镇化进程的重要调控手段， 必须在理论和实践上探索中国特色。
412 　全面推进小康社会的建设
十六大报告中提出了中国在本世纪头20 年“全面建设小康社会”的奋斗目标。上个世纪根据我国的国情，我们建设小康社会侧重点在解决温饱， 提高物质文明的水平， 强调人民收入水平的提高。而邓小平同志提出的小康社会决不单纯指物质文明， 还应该包括精神文明和政治文明的建设。因此， 江泽民同志在十六大报告中提出的“使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”， 是对小康社会更全面的描述， 是对小康水平提出了更高的要求， 全面建设小康社会已经初步形成了一个十分完整的目标体系。
显而易见， 这是一个全面的发展计划， 不仅涉及到经济增长问题， 也涉及到民主政治问题;不仅涉及到经济效率问题， 也涉及到社会公平问题; 不仅涉及到生活方式的现代化问题， 也涉及到人的现代化问题。这表明， 在新的历史条件下进一步推进中国社会主义现代化建设事业的历史任务比以往更加艰巨， 需要比以往付出更多的努力。
413 　小康与城乡建设标准
随着恩格尔系数的大幅下降，中国居民家庭的消费结构发生了显著的变化， 表明了中国人民生活水平的快速增长。1980 年代初，中国城镇居民的恩格尔系数为5617 % (1981 年) ， 农村居民的恩格尔系数为6118 % (1980 年) ， 都接近或超过了以恩格尔系数来评判的贫困标准。而到20 年后的2000 年， 中国城镇居民的恩格尔系数已经下降到3912 %， 开始迈入富裕水平的门槛; 农村居民的恩格尔系数则下降到4911 %， 也已经进入小康水平。中国人正从以吃饱、穿暖为标准的温饱型生活， 向以享受和发展为标准的小康型乃至富裕型生活转变。
但是， 生活质量的改善和生活条件的改善并不是成正比的，生活质量的改善常常滞后于生活条件的提高。生活质量的改善取决于生存条件、环境质量、基础设施服务水平等， 与“全面建设小康社会”密切相关的城乡建设标准包括城乡居民的居住面积、道路用地、生态环境绿化用地、城市建设用地等等。
低水平的城市建设用地标准， 影响居民生活质量的改善指导我国目前城市建设的《城市用地分类与规划建设用地标准》( GBJl37 —90) ， 是我国城市规划行业的第一部国家标准，该国标颁布以来在城市建设用地控制及管理方面起了积极的作用。该标准是在总结我国40 多年城市规划实践经验的基础上，着重调查20 世纪80 年代中国城市现状用地水平， 根据当时的经济水平、城市发展状况等情况提出的， 仅仅是适用于小康水平的国家标准， 同国外一些城市相比， 我国人均用地属于较低水平。随着“全面建设小康社会”步伐的加快， 国家经济发展水平将不断提高， 城市的现代化进程必将加快， 城市居民的生活需求也将发生较大变化， 因此城市的各类用地及其比例亦必将发生显著的变化。城市规划行业要为“全面建设小康社会”做出在建设标准方面的理论研究和实践探索。
居住面积与居住用地的增长随着国家第一步和第二步战略目标的实现， 全国城市人均居住建筑面积已从1989 年的1312m2 ， 提高到了2001 年的2114m2 ， 由改革开放前的“几代同堂”发展到了户均一套房，2000 年城镇居民家庭住房自有率已达到77 %。由于“住房短缺”已成为历史， 人们从单纯满足住房面积、功能、装潢等要求开始转向关注开敞的空间环境，关注周边生态绿化、公共配套、物业管理等， 随着居住质量的进一步改善， 人均居住面积、人均居住用地面积也必将进一步增大， 如果2020 年我国人均居住建筑面积达到30m2 左右， 人均居住用地可能提高至35～40m2
(表1) 。

汽车消费与城市道路用地随着生活水平的提高， 大城市已经进入了汽车消费时代。到2000 年， 全国已经达到平均每200 个城镇家庭就拥有1 辆“私家车”， 2001 年汽车销售额增幅近20 % ， 私人购车比例则超过了50 %。
汽车时代的到来， 将对城市形态与结构、城市道路网络产生深远影响。为了适应经济快速增长的需要、满足人民群众生活质量提高的要求， 迫切需要深化城市公共交通政策研究、提高城市道路和停车建设标准。
生态环境、绿化用地的改善城市绿化是城市重要的基础设施， 是城市现代化建设的重要内容， 是改善生态环境和提高广大人民群众生活质量的公益事业。改革开放以来， 特别是1990 年代以来， 我国的城市绿化工作取得了显著成绩， 城市绿化水平有了较大提高。1999 年与1986 年相比， 全国城市绿化覆盖率由16186 %提高到27144 % ， 人均公共绿地面积由3145m2 提高到6152m2 ， 城市环境质量明显改善。但同国外发达国家比较， 城市绿地仍严重不足， 如美国一般城市的人均公园面积都在20m2 以上， 华盛顿人均在45m2 以上， 德国的柏林、波恩都在30m2 以上， 英国的伦敦也近30m2 。城市居民生活质量的提高，要求绿地水平的不断增长、生态环境的逐步改善。
“全面建设小康社会”的人均城市建设用地指标建议综合城市各类用地构成的发展趋势分析， 我们提出“全面建设小康社会”的人均城市建设用地建议指标(表2) ， 建议城市规划行业尽快深入研究并经过批准， 以期指导各地规划实践。综上所述， 走中国特色的城镇化道路， 全面建设小康社会，对城市规划行业而言， 只有在理论和实践上不断创新才能跟上发展的需要。2001 年杭州年会上几位规划界的前辈都谈到现在是城市规划的第三个春天， 我认为只有团结奋进， 勇于创新， 走具有中国特色的城镇化道路， 城市规划的第三个春天才能真正到来。