关于城市战略规划的若干问题

1 　情况

进入21 世纪以来， 我国城市规划学界出现一个重要的新动向， 就是关于城市发展战略规划(有称“概念规划”， 为简化起见， 以下简称战略规划) 的研究和探索。自2000 年以来， 仅中国城市规划设计研究院就已经为10 多个城市进行了战略规划的研究， 其中大部分为省会级的大城市， 也有个别中等城市甚至直辖市的区。有人认为， 城市战略规划是个新事物， 但事实并非如此。从国外情况看， 一些发达国家自20 世纪中期开始， 即重视城市的战略研究。英国1960 年代后开始修改它的规划编制体系， 把原来的总体规划改为战略性的结构规划; 英、美、加拿大、日本等国不少大城市在1980 - 1990 年代纷纷致力于城市中长期发展战略的研究。我国自1980 年代以来， 少数特大城市如上海、北京等都进行过发展战略的研究。中国自然辩证法学会在1982 年即召开过全国性的城市发展战略学术研讨会(1985年出版《城市发展战略研究》一书) 。但是近两年来的城市战略规划“热”， 有其新的背景和特点。

2 　形势与背景

(1) 全球化的影响与中国加入WTO 后的形势， 使一部分大城市出现新的增长需求， 它们预计到(或者感觉到) 需要开拓新的城市空间， 如开发新城区;
(2) 来自区域内、国内以至国际间竞争态势的增强， 迫切要求城市产业结构和空间结构的调整， 以巩固和强化中心城市的地位和实力;
(3) 持续的高速经济发展与原有的总体规划不相适应， 而修编总规通常是旷日持久， 因此试图通过战略规划取得某种“突破”;
(4) 大城市“撤县设区”而引起的行政区划变更， 也是进行战略规划的一条理由;
(5) 个别“特区城市”随着某些特区政策的“淡化”和改变， 要寻求新的发展模式。例如深圳， 还由于香港回归后的新情况， 需要在空间上进行新的协调。

3 　战略规划的性质和作用

近两年开展的战略规划， 名称并不统一， 多数称“发展战略规划”， 也有称“概念规划”， 是借用新加坡规划体系中的称谓。有的城市为突出其“空间规划”的性质， 在发展战略前冠以“空间”二字; 有的为表明其“研究”的性质， 在“规划”后再加“研究”二字。因此， 如果较完整地表述， 其正名应该是“城市空间发展战略规划研究”。笔者认为， 发展战略研究， 应该站得高， 看得远， 审时度势， 统筹全局， 因此具有长远性、整体性、综合性的特点。由城市规划机构(包括规划设计研究机构) 所作的发展战略， 重点应该放在“空间”上， 但是它必须与城市的经济社会发展战略相配合。
从当前进行的战略规划看，规划的性质定位为“研究”是比较合适的。理由是: 长远的预测具有很多不确定性， 战略规划应保持一定的机动性和多种的可适应性。如果赋予其法定规划的性质， 非但要经过比较复杂的批准程序， 而且会增加它的刚性。其次， 在现在的条件下， 资料的掌握不够全面， 方法不够成熟， 经验有限， 没有法定程序和技术性的评价标准等。其实， 作为研究， 并不意味着降低了它的科学性和可操作性， 更不意味着减弱了它的重要作用。近两年进行的战略规划， 实践经验还不够。初步看， 它可以起的， 或者已经起的作用大致有:
(1) 作为城市规划(特别是制订或修编总体规划) 的前期研究， 以指导规划。有同志认为:今后是否干脆把战略研究作为编制总体规划的一项重要前提或内容， 是不无道理的。
(2) 作为城市政府制定地方规划法规、政策， 调整管理机制、机构， 甚至调整市域内行政区划等的依据和参考。
(3) 作为城市重要项目决策的依据。展望长远和未来是保证当前决策科学性的一个重要条件。古人说: 人无远虑， 必有近忧。制订战略规划并不是要把未来的事都放到当前来做， 而是使当前的决策能考虑到未来， 以避免决策的盲目性或迷失方向。基于这些特点， 战略规划的主要“用户”必然是城市政府和主要决策者。当然， 一个城市的发展战略， 也应该让城市的所有部门和全体人民参与制订和广为知晓， 成为共同的奋斗目标。

4 　解读城市是战略

规划的基础好的战略( 包括设想、概念) 主要不是来自智者的头脑，而是来自对城市的深刻认识。近年来， 做得好的战略规划， 都是对城市本身， 它在区域中所处的地位， 宏观形势与背景， 存在的主要问题， 可能利用的机遇和挑战等进行深入的调查研究。既广泛全面， 又抓住重点和主要矛盾。“入木三分”地剖析和解读所研究的城市， 从而提出明智的， 具有说服力的战略方案。这是一种唯物主义的方法路线。比较成功的方法是从“纵”、“横”两个方面来解读城市。“纵向”是以城市的“过去———现在———未来”为轴向， 解剖所研究城市历史演变与发展的过程， 从中找出它的某些规律性和影响它发展的条件， 从而推测和预见它未来的发展方向和途径。任何事物的发展变化都是有根据、有条件的， 城市也不例外。这一点并不因为存在某些不确定性而有所不同(当然， 有的城市在发展过程中也会遇到“突发性”因素) 。“横向”是指“比较”， 即与区域内的城市， 与国内国外同类城市之间的比较， 以找出问题与差异(或差距) 。基于城市科学是一种交叉性学科(包括自然科学和社会科学) ， 这种特点决定了研究方法上必须采取综合分析的方法， 或者说， 是在分析基础上的综合。同时它不可避免地要依靠经验， 依靠比较的方法， 实证的方法。在近两年的战略规划研究中， 值得一提的是， 除了运用传统的多学科方法外， 还运用了“地缘政治学”的知识来分析和解释我国城市发展的很多特点和现象。它是符合我国实际的。

5 　战略规划的内容关于内容， 我国当前没有具体的规定。

但是纵观这两年的战略规划， 在内容上的一些共同点是:
(1) 以经济发展为基础， 围绕社会发展、环境保护、人口增长、土地需求、交通运输、空间发展方向、布局形态等问题进行研究， 落实到空间结构的形式和资源、要素的优化配置等。这些内容看来比较适合当前一些大城市的需要。有的专家认为: 其内容与总体规划大致雷同。这话有一定道理。但在研究的深度和视角方面还是有所不同。
(2) 全面战略与专项战略。近两年进行的战略规划多为城市全面的(或全局性的) 战略。实际上， 参考国外的做法， 城市发展中的很多专题都应该( 或可以) 进行专门的战略研究。结合我国大城市的实际情况， 特别是交通、环境、生态， 以至特色、形象等都可以作为专题战略研究的题目。研究(也可理解为“策划”) 在先， 规划设计在后是一种好的方法。
(3) 时限、时序与目标。战略规划是否需要时限， 回答应该是肯定的。无时限(或者X 年)虽然看似“超脱”， 但容易过分“超现实”， 缺乏约束， 而误把“未来”当作“当前”。战略的期限可长可短， 视目标、任务而定， 不一定非要几十年。例如，香港正在制订“2030 年发展策略”， 深圳由于考虑到深港之间的密切关系， 也正在制订“深圳2030 年战略”。这也是一种根据。时序， 作为发展战略是应该考虑并予以明确的。时序的划分便于分阶段地实施战略并对过程进行监控。也便于在进入下一阶段前作必要的调适， 使运行良性正常。目标既是战略规划的前提， 也是战略研究的结果， 而不是预置的空洞口号， 这一点在我们当前的战略规划中做得还不够。

6 　存在的问题

(1) 战略规划与法定总体规划的关系。战略规划作为研究性质就不具有法定性。根据当前我国的规划法制， 战略规划提出的概念、目标等内容， 只有被纳入法定规划才具有法定效力。不具法定性并不损害战略研究的重要意义和作用。但是当前应该注意的一种可能倾向是， 借战略规划去“突破”法定总体规划， 以达到“超前”或“超量”圈划土地的目的。这从法制意义上看是不对的。
(2) 战略规划的研究是一项科学工作。科学是严肃的。并不因为是“概念”， 是“设想”， 就可以“随意”。规划需要一定的想像力， 但更需要科学的论证。在战略规划中片面追求脱离实际的“突破”和“亮点”， 是不可取的。
(3) 近两年在战略规划中着重研究经济发展是重要的， 也是必要的。但存在着对“宜居性”研究不够的现象。同时， 也存在一种误识， 认为战略只是指“宏观”， 规划设计才是“微观”。这是不全面的。战略规划的研究，起码在方法上必须既宏观又微观， 两者结合起来。全局性的战略规划既涉及经济、政治， 也必须涉及社会、环境、生活、居住等诸多方面， 以体现全面建设小康社会的要求。
(4) 近两年的战略规划一般都是城市委托进行的。从这个特点看， 可以说是“自下而上”式的。虽然研究中考虑到区域、国家以至全球， 但“立足点”是城市本身。如果以区域、国家为“立足点”， 进行“自上而下”式的战略规划， 某些“结论”可能会有所不同。这个问题在社会主义市场经济条件下如何正确处理， 还有待进一步探讨。