第一章 相关概念及理论基础
一、相关概念
（一）基层医疗机构
目前，大部分人广泛认同的基层医疗机构是指县、乡两级医疗机构，涉及到社区、乡镇、县级医院及其他类型的卫生服务站等，这些机构在向社会提供服务时基本以防治结合为主，主要为辖区内居（村）民提供常见疾病、多发病的基本诊疗服务，也提供慢性病、一般疾病等的基本诊疗服务，此外，还向社会提供多项基本公共卫生服务，包括精神卫生、疾病防控、医疗知识普及等。
从我国当前医疗服务体系的构建情况看，扮演龙头角色的是县级医院①，村级、乡镇两级卫生室则处于基础集团。在县域医疗服务体系中，县级医院处于核心位置，不仅要提供起码的医疗服务，还要救治危重急症病人，对村、乡镇两级医疗机构工作的开展提供业务指导，也承担着基层卫生系统人员培训的责任；乡镇级医疗机构则要为辖区范围内群众提供基本公共服务服务，对多发、常见病进行诊疗，为村卫生室的医疗水平提升和规范管理提供能力支撑；村卫生室开展的工作较为综合，要为群众提供基本的公共卫生服务，如诊治一般疾病。
城市医疗卫生服务网络的创建，要把社区卫生服务中心当成重要主体，社区一级则要起到基础作用，仅从服务内容与范围来看，社区、乡镇、村级医疗卫生机构大致相同，由城市医院通过业务指导和专业技术人员培训等方式带动持续发展。
经上述分析了解到，基层医疗机构在日常工作中，要承担相应的责任，扮演好城乡居民“健康守护者”的角色。
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二、理论基础
（一）人力资本理论
在《资本的性质与收入》这本书中，欧文·费雪从经济学视角出发首次提出了“人力资本”这种说法。在他看来，所有能创造利润的东西都属于资产，在资产市场之中，资本实际上就是资产的市场价格，包括人力、物质两方面。
在世界经济学领域，西奥多·舒尔茨是第一个对人力资本理论进行研究的学者，他主张要在教育等领域进行投资，得到能力的提升，同样是资本的一种形式，人力资本在农业研究领域内促进经济增长中比物质资本发挥了更重要的作用。物质资本不仅包括有形的物质产品，也包括各种无形的内容，例如资金、设备、创意、土地等，人力资本就是与劳动者有关的资本，具体为花费在能力提升方面的支出和劳动者本身展示的价值的总和。
美国经济学家加里·S·贝克尔主张把宏观经济理论与微观经济理论结合起来，他坚信资本是一个具有普遍性意义的概念，从微观视角出发对个人收入分配、人力资本之间的关系进行了分析，认为要想使人力资本得以提升，培训、教育成为两大重要途径，并把在职培训分为特殊、一般培训两项。这些理论的提出，使舒尔茨研究中的不足得到了弥补。
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第二章 开封市基层医疗机构人力资源配置的现状
一、开封市整体情况
（一）开封市地理、人口分布情况
1. 地理位置概述
在黄河中下游平原，开封市位于东部地区，在河南省处于中东部，北部仅隔一河就是新乡市，而南部、东部、西部分别与周口、商丘、郑州接壤。该市面积共为 6266 平方公里，开封现划分辖区 9 个，其中包括尉氏县、通许县、杞县、龙亭区、兰考县、禹王台区等，其中兰考 2011 年实行河南省直接管理体制，脱离开封市管理范围。
开封是一座有着悠久历史的城市，曾有八个朝代以此为都城，也曾经是省会城市，尽管在地理位置上并没有处于中部地区，再加上当地黄河河床高度明显要超出其他地区，长期存在着严重的水患，一直没有消除安全隐患。开封以深厚历史文化底蕴闻名，商业基础较好，物资供应比较丰富，具有一定的优势，但在工业发展方面比较弱。随着京汉铁路开始修建并相继通车，郑州市成为中原的交通枢纽，省政府于 1954 年正式把省会迁至郑州，结束了开封作为省会城市的历史，也为郑州画出了作为“新型工业基地”的发展蓝图。开封虽经济发展水平逐年提升，但作为省内与郑州地理距离最近地市，在“绝对中心”面前仍是望尘莫及。
2. 人口分布情况
根据《2019 开封统计年鉴》统计数据显示，开封市总人口数为 525.6 万人，其中常住人口 456.5 万人，人口密度为 816 人/平方公里，城镇化率为 48.9%。开封市各县区人口分布情况如表 2-1 所示。
表 2-1 开封市各县区人口分布情况
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二、开封市基层医疗机构情况
（一）基层医疗机构数量
截止 2019 年 12 月底，开封市基层医疗机构共有 2027 家，其中县级、乡镇级、社区级医疗机构数量分别为 21 家、77 家、14 家，还有 1915 家村卫生室。基层医疗机构地区分布情况如表 2-4 所示。
表 2-4 2019 年开封市基层医疗机构数量情况
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第三章 开封市基层医疗机构人力资源配置存在的问题及原因分析..............................25
一、开封市基层医疗机构人力资源配置存在的问题.............................25
（一）基层医疗机构从业人员总量不足.............................25
（二）基层医疗机构从业人员分布不均.........................26
第四章 优化开封市基层医疗机构人力资源配置的对策与建议.....................33
一、坚持政府主导，加强财政保障.....................................33
（一）加大财政投入力度，均衡发展.....................33
（二）因地制宜合理规划，加快共享....................................34
结论................................41
第四章 优化开封市基层医疗机构人力资源配置的对策与建议
一、坚持政府主导，加强财政保障
（一）加大财政投入力度，均衡发展医疗卫生工作在实施过程中，其走势与政府投入方向有关。在基层卫生事业发展过程中，政府部门要对其进行引领，增强其公益性、基础性，创建完善的投入机制，根据形势变化增加资金与政策支持力度，不仅要增加投入，还要增强机制运行的顺畅性，增强基层医疗卫生的发展动力。
1. 为基础设施与配套设备建设投入更多的资金
基层医疗机构是群众看病就医的主要场所，加大对房屋设施升级改造、装备配置等投入，完善科室设置，优化就诊程序，为患者营造整洁、温馨的环境，既从根本上改善群众看病就医的硬件条件，增加患者对基层医务人员的信任，也能为广大长期奋战在基层的医务人员提供优越的工作环境，让他们对自己的职业产生强烈的归属感。与此同时，也要根据相关部门在房屋建筑、使用功能、平面布局等方面提出的要求对医疗机构的硬件水平加以改善，既能使基层医务人员按规定流程进行操作，也能保障医疗卫生服务的安全性。加大对基层医疗机构配套设备的投入，能从问题的根本上，提升基层的服务能力。随着科技创新，各种先进的医疗设备给医务人员进行诊治带来了便捷，例如 X 光、彩超、CT 等，这些设备也应该是基层医务人员的得力助手。因此，要结合基层机构实际情况，根据其提供服务的人群和内容等方面，为其配备覆盖面广的医疗设备，能够使基层医务人员提高工作效率，提升基层诊治准确率，使群众享受到高质量就医服务。
2. 加大基层医疗机构从业人员教育培训软投入
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结论
基层医疗机构服务水平与群众满意度的提升，都向基层医务人员的专业特长与职业素养提出了较高要求，保障人民健康，根本也在此。基层医疗机构人力资源作为城乡医疗卫生服务体系（网络）的主体，是人民群众获取便利的基本保障，是落实基层防、治和控的重要手段，是基层医疗卫生服务体系改革和发展的重要环节。本文通过对开封市基层医疗机构人力资源配置进行分析，结论见下文。
当前开封市基层医疗机构人力资源配置问题存在于三个层面。首先是从业人员总量不足，编制方面存在着较大的空缺，空缺数超过编制总数的 1/3，社区卫生服务中心缺编情况尤其突出；医生护士比例失衡，尤其是注册护士人数离国家规定标准还有明显差距。其次是从业人员分布不均，县级、乡镇（社区）级、村级三级网络中高学历高职称人员多数分布在县乡尤其在县。与此同时，人口分布和人力资源分布不匹配因素也不容忽视，卫生人力资源“过剩”和不足都会导致配置的低效率和不满意并存，无法适应人口空间移动及其未来发展的需求；最后是从业人员结构欠合理，基层卫生人员中年轻力量输送不够，缺乏“新鲜血液”；卫生人员学历层次普遍较低，多数人员的学历为专科或更低，高学历者占比极低；执业医师的注册情况也需引起注意，基层所需的中医、公共卫生、全科医学等类别的注册人数还是非常少；卫生人员能力有待提升，高职称人才严重匮乏，初级职称和无职称人员占比大半，而无职称人员大部分是村卫生室人员，严重制约基层医疗服务水平提升。
随着这些问题的凸现，其背后深藏的原因也值得我们深思。其一是财政投入仍显不足，尽管政府已经以分级承担的形式为基层医疗机构发放一定额度的补贴，但相关政策的落地十分困难，在政府各项支出中，此项支出虽然有所增长却明显偏低，各县区财政投入也存在明显差异。其二是卫生人力资源集中特性影响。基层医疗机构在选人、用人、留人方面都面临着难题，在县级医疗机构和村卫生室中表现的尤其明显。基层编制管理过于严格，加上基层医疗机构条件、待遇较差和毕业生观念的改变，难以引进和留住人才，再加上人力资源的集中特性，人才更多的向发达城市和大型医院流动，造成基层医疗机构人力资源不能满足基层需求。其三是管理机制缺失。
参考文献（略）