本文是一篇行政管理论文，笔者基于政策不作为对21世纪政策科学构成的持续挑战，提出防范和治理政策不作为的三条路径：识别政策不作为、评估政策不作为和治理政策不作为。
第1章绪论
1.1研究背景
社会问题层见迭出，诸如家庭暴力、环境污染、动物虐待等问题，这些事件使政府应接不暇而难以面面俱到。任何政府在制定政策时都肩负着公民对相应政策的期望，与公众对切身问题的注意相较而言，政府的关注和回应显得滞后甚至带有选择性，政策科学将此理解为政策不作为。有关政策不作为的研究可追溯至20世纪60年代、70年代，但一直以来，学术界对政策不作为处于忽视状态，近年，政策科学领域开始致力于研究、分析评估政策不作为现象。
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新中国成立以来，在各个历史阶段，尤其是进入新的转型时期，政策不作为问题层出不穷，并在治理过程中积累了一定的经验。随着改革开放进程的持续推进，部分地方政府和领导干部片面追求经济发展，忽视国家利益和人民利益，导致一系列不作为和不负责的行为高发。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，随着经济发展“新常态”的要求和政绩考核“不唯GDP”的转变，政府部门压力更大且任务更重，再者，反腐力度持续加大，部分官员秉持“宁可不干，也别错干”的思想，出现懒政怠政、为官不为现象。政策不作为即政府没有履行或未全面履行其职责，是对国家和社会公共利益的实质损害，如今，政策不作为的现象愈发普遍，阻碍了新时代改革的持续推进，提升了政策执行时的交易成本，对政府进行国家治理造成较大压力。“不作为”的社会危害俨然不亚于“滥作为”，其危害之深、影响之大亟需重视，理应成为社会公众和政策学界切实关注的焦点问题。
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1.2研究意义
1.2.1理论意义
丰富中国政策科学研究的理论成果。政策不作为还未形成系统的理论研究体系，以新的视角分析政策不作为，通过对政策不作为的价值内涵、驱动因素和形成机理等系统地加以挖掘，努力去发现中国政策过程的特点和规律，可以丰富具有中国特色的政策科学理论学说和知识体系。
拓展政策不作为研究的理论价值。中国的政策不作为现象确有自己的发展逻辑，从本土政策实践的实际需求出发，再植根于中国国家的坚实土壤，可以为中国的政策不作为研究提供较新的视野与思路，因此，在某种程度上充实了我国政策不作为的理论成果和研究路径，对于政策不作为理论具有一定的拓展价值。
1.2.2实践意义
有助于解决政策实践的现实问题。“社会科学研究中任一优秀的成果都应该是以关注和解决现实问题来作为研究的出发点和归宿”，公共政策实践存在许多问题亟待研究和解决，其中政策不作为的危害尤为突出，对政策不作为的关注发展成为一种政治现象十分重要。
有助于政府提升国家治理效能。“积极有为”是中国国家根深蒂固的政治意图，政策不作为帮助我们看到新时代治理形态转型面临的困难和挑战，通过总结和分析政策不作为在中国政策过程尤其是治理实践中的经验及不足，为有效防范和治理政策不作为提供政策建议，希冀于更好地推进国家治理能力和治理体系现代化建设。
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第2章政策不作为：概念界定与解释框架
2.1政策不作为的概念界定
政策分析者对政策工具的研究通常以政府“有为”的理念为前提，并未意识到拖延、等待和其他有目的的政策不作为。
.1.1西方学界的界定
无论政策分析者是否意识到，政策已经显示出“无所作为”的特征。Daigh（1972）认为公共政策是“政府选择做什么或不做什么”①，公共行政研究同样表明，政府会明确或含蓄地权衡进行干预的交易成本，诸如符合现有的国家优先事项等。Hindess（1984）认为政府干预取决于政治制度的类型以及国家和市场的意识形态偏好，目的是维护和提高自身的合法性，政府对社会和经济的干预旨在试图保持或扩大这种合法性。②McConnell（2011）同样指出，在危机管理情况下，政府会积极寻求行动干预以增强合法性、获得公民支持。③社会契约论解释了政府避免对公民造成伤害的行动要求，以及当政府不履行其隐含的社会保护契约时的后果。从本质上说，政策不作为是政府的行为和公民的要求相互作用的结果。Maor（2014）认为政策不作为是政策过程对外部环境系统性反应不足的后果，这源于政府对不作为风险的低估和进行决策的惯性。政策不作为也可以是规避风险的一种表现，以避免对政治声誉的损害。④Hart（2014）认为在危急情况下，政策不作为实际上可能是机构瘫痪，即机构被危机压垮而变得无效。①Allen（2019）认为政策行为者、公共组织、政府机构和政策网络倾向于选择与他们密切相关的问题，而将他们不希望投入注意力的问题边缘化或排除在外。②
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2.2政策不作为的理论基础
政策不作为归根结底是政策科学研究体系下的一个分支，由它来进行政策科学传统性的传承拓展与现代性的独特创造。1951年，拉纳和拉斯韦尔提出了政策科学建构的设想，开启了现代政策科学建设时期。拉斯韦尔（1956）将政策过程划分为七个阶段：情报、建议、规定、行使、应用、终结和评价④，使政策科学从一个纯粹的理论方法成为一个可供应用的理论技艺。之后，政策科学本质上的焦点始终是政策的制定、执行和评估，作为权威的行动方案在付诸实施之前需要仔细审察，然后对其进行认真评估，以便进一步合理性地干预。因此，在之后半个多世纪的公共政策研究中，有数以千计的研究描述、解释评估了多个政策领域的政策干预，即对政策过程的主要理解。对政策干预的解释存在两种主流观点，如同“看得见的手”和“看不见的手”在经济领域的不同倾向，在政治领域，“作为”与“不作为”也不是绝对的“好”与“恶”：在美国，政策科学的一种观点得到了强有力的支持，即“不作为”通常是合理的，最好将问题给予自我修正的市场加以解决；也有多数公共政策学者倾向于与公众对政府期望相同的“行动偏好”，公共政策干预能够解决社会问题，诸如制定监管框架使市场和非政府行为者有秩序地行动等。
与主流的实用主义、技术官僚主义和问题解决导向的政策分析背道而驰，部分学者将注意力转移到政策话语中的沉默和在优先事项等方面的不作为，并认为这些现象同样需要细致解释和复杂评估。政治学家在探索社会权力理论的过程中超越了多元主义，进入了新的政策领域，开始研究是何种权力阻碍公民的不满和愿望转化为公共政策。Bacharach(1970)研究了巴尔的摩反贫困运动的失败，通过识别“非决策”的现象来概括规则、程序和价值观等制度性偏见，此类偏见过滤了主流政治辩论和政府政策议程中的不满情绪。①Elder(1971)的议程构建模型同样强调了“把关”的重要性，即特定的参与者能够决定哪些问题或提议不会进入政府议程。②Cobb等人(1997)提出了“议程否认”的概念，精英们使用文化策略来避免、边缘化和重新界定社会问题。③Edelman(1977)认为，积极的政治话语被用作缓和手段来掩盖不平等和培养政权的合法性。④近年，政策不作为又回归政策分析者的研究视野，Allan和Paul（2019）研究了政策不作为的有效定义和基本类型。⑤政策分析者对政策不作为的涉足、“非决策”“非事件”和“议程否认”等概念形成的过程即为政策不作为在理论建构上的身份认同，这为政策不作为成为政策科学研究体系的一个分支奠定了坚实的理论基础。
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第3章政策不作为：主要表征与行动选择.............................16
3.1有计划的政策不作为：政策行为者蓄意的行为决定..............16
3.1.1主要表征：缓解政治风险和政策压力的有限理性选择......16
3.1.2暴力拆迁：政策执行者进行职责规避....................16
第4章政策不作为：驱动因素与生成逻辑.............................28
4.1政策行为者层面：行为模式..................................28
4.1.1有限意识形态塑造的不作为............................29
4.1.2权能约束的有意识规避行为............................30
第5章政策不作为：识别评估与治理路径.............................39
5.1识别政策不作为............................39
5.1.1重塑公共政策察觉机制................................39
5.1.2构建公共政策分析系统................................40
第5章政策不作为：识别评估与治理路径
5.1识别政策不作为
行政管理论文参考
首先，政策分析者需要学会捕捉政策实践中的政策不作为现象。政策制定者应强调对政策问题的认知多样性，对政策问题的认知不仅仅局限在对“重要事件”的关注与作为，对“非重要事件”也应该同样保持可知的状态，如此可以较小程度地避免无意识的政策不作为。①政策分析者将不同的政策工具和方案运用在政策领域以审察政策不作为现象，均可有效识别政策不作为。
5.1.1重塑公共政策察觉机制
政策问题是未实现的，但通过公共行动可能追求得到的需求、价值或改进的机会。②察觉问题是政策问题确定的必要前提和基础，政策问题源于客观存在的社会状况，指特定情况下的需求与供给之间的矛盾，使公民在公共生活和社会生活中的价值需求更加突出，这些需求被不同的主体感知和认可，从而给予更多的关注和分析。政策问题的确认包括对政策问题的感知、定义和描述，这是从对客观事实的感知理解到理性理解的转变。现有的公共政策通过了解政策问题的领域、范围和解决方法来识别问题，通常，政策问题被确认从而纳入政策议程。重塑公共政策察觉机制意味着前瞻性地在出现社会反应之前确定政策问题①，同时保持对“非重要事件”的可知状态，即理性识别并确认“尚未出现但可能出现”和“已经出现但尚未可知”的社会问题进入政策议程，这是对政策分析者的能力挑战与智慧考验。
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第6章研究结论与展望
6.1研究结论
中国国家体制意在层层传导压力并高效推进政策落实，可在实际运作中不断扭曲以至产生政策不作为难题。通过对政策议程中的政策不作为进行分析，将政策不作为划分为四种模式：有计划的政策不作为、意识上的政策不作为、受阻碍的政策不作为和无意识的政策不作为，不同类型的政策不作为的行为表征也不尽相同。基于政策场域的四个层面研究政策不作为的驱动因素发现，不同类型的政策不作为会受到不同因素的影响，政策行为者的行为模式、公共组织的信息病态、政府机构的运作逆境以及政策网络的可行缺乏是政策作为的主要掣肘。同时，政策不作为现象反映了国家治理的制度逻辑，即中国国家体制的内在矛盾与压力悖论，政府组织仅仅依靠完备的规定是远远不够的，亟需调节政策作为与政策不作为的行动边界。最后，基于政策不作为对21世纪政策科学构成的持续挑战，提出防范和治理政策不作为的三条路径：识别政策不作为、评估政策不作为和治理政策不作为。从而得出以下结论：
其一，政策不作为在绝大部分研究中是负面图景，然而并非如此，政策不作为是中立的。一方面，公民期望在面临问题时政府会采取行动，在公众如此强烈需求的背景下，政策不作为易于被视为指责政府无所作为的证据；然而在一些特定情况下，政策不作为却被视为具有特殊用意的行动策略，在处理一些较棘手的争议问题时，“无所作为”是政府深思熟虑后的决定，不采取任何行动是为了防止引发争议，希望通过拒绝反应来度过短暂的媒体风暴和暂时的公众担忧。
其二，“积极有为”是中国国家官僚体制根深蒂固的政治意图，而中国国家的“多样性统一”使得委托—代理中的信息困难以及相关的政治交易成本成为不可避免的政策挑战。官僚体制中所呈现的委托—代理关系之累甚至更为突出：代理方疲于应对量化指标与层层加码之下的政策负荷，注意力分配不均使得政府陷入议题忽略和政策滞后逆境，行政发包诱发了理性不及的个体路径依赖与避责心态，政策协作网络缺乏使得各组织部门共同参与的问题解决机制难以实现。
参考文献（略）