本文是一篇行政管理论文，笔者认为中国环境治理政策的发展史，实际上就是一部属于中国自己的生态思想进步史，也是一份正确处理生态环境问题，共邀全民治理，赢得民心的答卷。
一、核心概念的界定与研究的理论基础
（一）核心概念界定
1.生态环境治理政策
本世纪开始，中国提出了生态文明建设，环境治理政策的不断涌出，学界也对其展开了不断研究，因此能让大众对环境治理政策有了全面的了解。
行政管理论文参考
首先，环境本身包含了自然环境和社会环境，本文所研究的主体对象是自然环境，及对生态环境进行研究。而生态环境治理根据其内容具有广义和狭义之分。广义的环境治理指的是，在保证环境容量在可靠范围内，着手改变目前由政府主导的仅具有较为简单的管理手段与行政手段的环境保护模式。其范围更广泛。狭义的生态环境治理指的是，为减少污染物的排放，采取治理措施对污染的环境进行治理，并提升环境质量。治理对象往往是大气、水、土壤等自然要素。同时，为了实现缓解环境危机，实现生态环境的可持续，需要，包括政府、市场、社会组织以及公民等多元治理主体的共同作用[54]。本文是站在狭义的角度讨论生态环境的治理。
其次，张金马认为公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明等。陈振明总结国内外学者对公共政策的定义，认为公共政策是：国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务与一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、条例等的总称。
最后，国内一些学者也对生态环境治理政策的概念进行了界定，其界定共性都强调于政府、市场及公众或社会组织为达到特定的环境目标而制定的行动指导原则。综合以上对生态环境治理以及公共政策的论述，再结合本文的研究主题。对环境治理政策作出以下定义：生态环境治理政策是指以政府为主的公共部门为了实现对自然环境的保护或提升自然环境的质量，所制定并实施的一系列法律法规，意见办法等。它是政府、市场及社会组织等治理主体为解决一定时期环境问题、落实国家生态环境战略的行动指导准则，所追求的是政府、市场和公民社会协同治理环境的合作博弈格局。
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（二）研究的理论基础
本文对环境治理政策议程分析是基于金登的多源流理论。在理论提出者金登看来，一个社会问题被提上议程并非是一种或另外一种因素单独作用的结果，而是多种因素共同作用并在特定时间汇合的结果。而在政策议程在构建过程中存在着三条源流，他们分别是问题源流、政策源流和政治源流，并在政策企业家的帮助下，促使三条源流交汇，打开政策之窗，实现政策的制定或变迁。为更好地了解该理论模型，需要对理论框架中的核心要素进行了解。
1.多源流理论模型
（1）问题源流
问题源流主要探讨为何社会中的一些问题受到政府或领导人的关注并进入到政府议程当中，而一项公共问题进入政策议程，是以下各种因素共同作用的结果：问题领域相关数据、指标的变化，经济指标如CPI或GDP的变化等，生态环境则是水污染指标、空气质量指标等，随着数据指标的统计，一些非常态的变化推动了社会对问题的识别和关注；重大事件的发生，主要包括焦点事件和外部事件的冲击，如重大污染事件推动了我国工厂排污管理问题进入政策议程；公共政策的反馈，尤其是意外后果引起决策者的关注。
（2）政策源流
多源流理论中的政策源流是指，在一些社会问题受到关注或被识别后，一些政策专家或者学者，以及政府官员与问题领域内的利益群体会对问题的解决提出自己的主张和政策建议。这些主张或建议的提出者构成了政策源流中的“政策共同体”。但这并不是说所有的政策意见都会被采纳，因为不同群体间存在着不同的教育背景，不同的利益立场，因此往往需要一些重要的会议例如听证会、论证会、媒体见面会等方式，促进共同利益或被多数人认可的政策建议的形成。同时，只有那些更具操作性，更具现实意义与可实现性，且符合大众价值观的建议才能更快在政策原汤中漂浮起来，受到关注与采纳。
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二、全民参与环境治理时期的主要政策与政策特点
（一）中国生态环境治理政策的演进划分
国内学者对于中国环境治理政策的演进研究已有丰厚成果。如温宗国等人以年代作为线索将中国环境治理政策的发展分为70年代的起步构建期、80年代的框架体系形成期、90年代的战略转移期以及本世纪进入的全面综合决策期四个阶段。并强调了其演变过程离不开政府的直控[58]。张萍等人将中国环境治理政策划分为政策合法性确立阶段（1972-1979），法规体系建立阶段（1980-1990），政策初步整合与环境污染重点治理阶段（1991-2000），全面治理阶段（2001-2012）再到复合型环境治理的转变与推进阶段（2013-）[59]。并强调了复合型治理体现的是社会层面上的公众参与及多元共治。叶娟丽等人运用Citespace软件对中国环境治理政策的演变规律进行总结，根据时区图的展示划分为三个方面，即政策变革同步于环境治理模式的转型、政策评估同步于环境治理的成就、政策主体同步于环境治理的参与主体[60]。
以上研究为本文对全民参与生态环境治理时期环境治理政策演进提供了参考，不论几阶段划分，学者们都认同中国环境治理政策在七十年代为起始阶段。同时依据关键法律法规或政策办法的出台以及国家领导人在大会上对于环境问题的重要阐述，和环境治理中各治理主体地位的变化所来对环境治理政策进行划分。本文以1979年为起始点，将环境治理政策的出台和发展过程划分为四个阶段：治理雏形期（1979-1991）、治理发展期（1992-2002）、治理转型期（2003-2011）以及全民参与治理期（2012-2020）。
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（二）中国全面参与生态环境治理时期的主要政策
2012年党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局中，政府对生态的关注大大提升，大力提倡生态文明建设，同时加大对生态环境污染治理力度。并在“绿水青山就是金山银山”理念的指导下，我国环境治理政策开始步入到全民治理期。2013年9月被称为《大气十条》的《大气污染防治行动计划》由国务院颁布。2014年后，生态文明制度建设进入快速推进阶段，环境治理相关政策出台频率大大加快。2015年党的十八届五中全会的召开，将生态文明建设首次写入国家五年规划，这一年重要的环境治理政策集中颁布实施。2015年月新修订的《环境保护法》正式实施，这部被公认为“史上最严”的环境保护法，实行“按日连续处罚”，极大加强对违法企业的处罚力度。同时该法律对政府、企业公开环境信息和公众参与、监督环境保护做出了系统性规定，总则中明确规定了“公众参与”原则，该环境法极大地激发了社会和市场的治理活力。2015年3月习近平总书记主持召开了中央政治局会议，通过了《关于加快推进生态文明建设的意见》，正式把“坚持绿水青山就是金山银山”的理念写进了中央文件，并从总体要求、主体定位、优化开发格局、健全制度体系、加强统计监测和执法监督等9个方面对中国的环境治理进行了详尽而具体的阐释。2015年4月，国务院颁布了《水污染防治行动计划》也被称为《水十条》明确了全国水环境质量和生态系统的改善目标。同年8月《中华人民共和国大气污染防治法》修订并实施，该大气法将排放总量控制和排污许可的范围扩展到全国，被称为“史上最严”的大气污染防治法。2015年9月，环境保护部印发实施了《环境保护公众参与办法》，其主要目的是为了促进公民、法人和其他组织参与到环境治理当中并提供制度保障。由此可见改阶段不论是法律法规还是建议办法，都从政策层面保障社会组织以及公民合理参与到环境治理实践中，保障了人民权益。同年国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，强调树立生态文明体制改革的理念，并实行地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制。更为重要的是提出要健全环境治理和生态保护市场体系，重视培育环境治理的市场主体，并吸引社会资本参与到环境治理和生态保护事务中来。
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三、全民参与生态环境治理的政策议程的多源流分析.................................25
（一）“问题流”：环境问题的构建..........................................25
1.环境指标的变化：环境问题的持续施压...........................25
2.焦点事件：不断频发的环境焦点事件...............................28
四、全民参与生态环境治理的政策议程存在的问题.....................................41
（一）问题源流存在的问题...................................41
1.问题识别端存在阻滞.......................................41
2.问题反馈机制仍需完善...................................42
五、全民参与生态环境治理的政策议程优化路径...............................45
（一）甄别问题源流，保证问题与反馈的输入............................45
1.优化环境监测评估机制，把握环境问题走势.............................45
2.优化问题反馈机制，提升公众治理效能.....................................46
五、全民参与生态环境治理的政策议程优化路径
（一）甄别问题源流，保证问题与反馈的输入
政策问题作为一切政策活动的逻辑起点，对其进行更好的识别对于整个政策议程都有着至关重要的影响，目前我国处于快速发展时期，大量的环境问题层出不穷，如何在如此多的信息中抓住问题源流，合理地确立政策议程的问题对象，则需要提高问题的甄别技术，并做好问题与反馈的输入。
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1.优化环境监测评估机制，把握环境问题走势
现实生活中不断频发的环境问题以及群体性事件的爆发推动了问题源流的形成，同时这也是推动环境治理政策议程发展的主要源流。因此，在现有环境监测评估体系基础上，充分使用现代科技技术，凭借大数据分析高效、精准的优点帮助决策者发现环境问题。
首先，加强环境监控指标监测与预警，强化“环境监控指标”的分析工作，构建环境空气质量监测、水质量检测、土壤质量检测等国家环境质量检测网络。同时将一些正在试点的环境污染风险评估机制推广至全国，如2017年在淮河、辽河、三峡库区、长江、珠江等重点流域所开展的水源所含抗生素、氟化合物以及新型污染物风险监测机制[84]。通过实时监测重要的监控指标，并观察其变化情况，及时寻找发生变化的原因以及问题的爆发的可能性，防患于未然，减少环境污染末后治理所带来的损害。
其次，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》强调了需要加强数字社会、数字政府建设，提供公共服务、社会治理等数字化智能化水平。因此需要引入生态环境智能分析技术，利用数字技术赋能传统环境监测机构，提升生态环境监测服务的科学性和高效性。例如，利用各省区政务大数据中心生态环境、自然资源、水利、气象等部门数据，开展大数据统计分析，深度挖掘影响污染物浓度的各因子之间的数据关系，提高环境应急监测响应水平[85]。
最后，需要完善环境信息透明公开机制，当前已有的最为权威的公开机制包含有中国生态环境部每年公开的中国生态环境公报，从大气、淡水、土壤等方面公开环境监测数据与问题，以及各省市政府所公布的环境状况公报等。透明公开的数据，不仅帮助了决策者更好的判断问题制定政策，同时也让其他环境治理主体对其有一个充分了解，从而做出合理对策。因此仍可从以下几个方面继续完善现有的环境信息公开机制。如环境信息公开监督机制，扩大监督主体范围，尤其发挥民众监督作用。以及环境信息公开机制，如扩展信息公开方式，在官方网站展示的基础上，通过现有的新媒体平台，如公众号，官媒体多渠道公示环境信息问题且有助于民众与官方进行问答互动。
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六、研究结论与展望
（一）研究结论
中国环境治理政策的发展史，实际上就是一部属于中国自己的生态思想进步史，也是一份正确处理生态环境问题，共邀全民治理，赢得民心的答卷。因此本文将研究的结论从以下几个方面进行总结。
首先，从环境治理政策的多源流理论分析来看。多源流理论对于环境治理政策议程具有一定的适恰性及理论中各要素的内在逻辑基本符合于推动环境治理政策演进的实际。同时，紧密结合中国的政治环境以及中国环境治理政策的特点，会使其更具解释力。环境治理政策的问题源流主要来自于不断发展的环境问题、频发的环境焦点事件；政策源流主要来自专家学者以及人大代表和政协委员们所组成的“政策共同体”的献计献策；政治源流主要来自于党中央不断进步发展的环境理念，以及国民情绪的推动。最终多源流形成合力，在国家领导、环境领域专家学者、和人大代表、政协委员所构成的“政策推动家”的助力下打开了“政策之窗”。实现中国环境治理政策体系的不断完善，更好地解决了当代错综复杂的环境问题，同时也让各环境治理主体的治理效能得以发挥，得到重视。并在多源流理论框架下，还可以为我国公共政策议程设置得优化的推动提供一个新视角。及甄别问题源流，保证问题与反馈的输入；重视政策源流，拓宽良策输入通道；紧跟政治源流，强化学习与互动。
其次，从环境治理政策议程来看。实际上中国环境治理政策议程的发展是环境治理政策不断完善进步的主要推动力。从早期的环境治理政策议程来看，主要还是政府“统领”而非“协同参与”，而政策治理参与主体又同步于政策主体，早期环境政策议程的模式更倾向于是一种“关门模式”，或是明显的“自上而下”的模式。因此早期中国环境治理政策的治理模式主要是以行政主导或行政管控为主。更多政府主导的方式，虽然能够迅速出台政策，集中力量针对性地解决当时需要迫切解决的环境问题，但不免忽视了各政策主体的作用，同时也导致政策制定者忽视一些没有发现的现实环境特殊问题。
参考文献（略）