1 绪论
1.1 研究背景、研究目的和意义
1.1.1 研究背景
改革开放 40 余年来，国内社会生产力水平的大幅度提高，使得人民对美好生活的向往日趋强烈。我国正向现代化国家进程发展，市场治理体系已成为现代国家治理体系的重要组成部分，而市场治理的核心就是政府与市场二者关系的处理。近年来，我国进行了市场监管体制改革与商事制度改革，便是为了要理顺当前社会主义市场经济大环境下的政府与市场之间的关系，达到优化营商环境、进一步释放市场活力和转变政府职能的目标：2013年起，全国各地便根据各自情况实行“二合一”、“三合一”甚至“N 合一”的市场监管体制改革，最终市场监管改革由各地的基层探索跃升为顶层设计；自 2014 年，我国实施了一系列的商事制度改革，逐步降低了市场准入门槛；2016 年，浙江省提出了“最多跑一次”改革，进一步压缩整合证照审批效能；2018 年 3 月 21 日，国家市场监督管理总局成立，并于同年 4 月 10 日正式挂牌。世界银行于 2019 年，发布了《全球营商环境报告 2020》，报告内容显示中国营商环境排名有所提升，在全球排名第 31 名，并且是全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体之一，为东亚太平洋地区第 7 位，仅次于日本[1]。
文成县市场监管体制改革之路启自 2014 年，并在 2015 年完成了三局合并，组建成为文成县市场监督管理局。紧接着，文成根据《深化党和国家机构改革方案》的文件精神，进一步优化整合市场监督管理职能，将原本由文成县发展和改革局（文成县物价局）作为主体负责的价格监督检查，和原本由文成县科学技术局作为主体负责的知识产权保护协调等上述工作职责划入到文成县市场监督管理局进行统一整合，并且加挂了文成县知识产权局的牌子，同时保留了文成县食品安全委员会，而具体的工作由文成县市场监督管理局负责，不再保留文成县原工商、质监、食药监三局和食安委办公室的牌子，至 2019 年 10 月，文成完成了市场监管机构改革和职能整合。文成的市场监管体制改革优化了政府职能，提高了行政效率，但市场监管体制经历了多年的改革，消耗了大量的时间与人力去进行人员和职能的整合，一定程度上削弱了市场监管领域监管体制的研究精力，使得基层执法力量和监管效能与市场监管多项职能难以匹配，同时机构职能、监管职能和执法人员的并不完全“合”与“融”，基层干部往往疲于奔命。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国内研究现状
在我国市场监管体制改革进程中，不断有学者对市场监管部门的市场监管行为进行深入的研究，他们从市场监管体系的思路、建设、走向、实践与反思等方方面面做了较多研究，研究成果也比较丰富。
1、关于市场监管体制改革必要性的研究
《行政改革蓝皮书：中国行政体制改革报告（2017）NO.6》中特别提到：推进市场监管体制改革是刻不容缓的大趋势[3]。隋郁认为：我国社会主义市场的经济体制已经初步建立，当前最迫切的是推进市场监管的体制大改革，以完善我国的市场经济体制，这也是政府自身改革和转变职能的中心任务，并能为供给侧结构性的改革起到推进和保障的作用；利于更好地适应产业变革及科技革命的新趋势[3]。宋林霖认为：成立国家市场监督管理总局，是在顶层的设计上基本解决了横向之间的政府职能重复交叉问题，这既是在顺应地方政府的创新改革，同时也是在回应理论界强烈呼吁的体制突破。进一步规范我国市场监管部门的程序化和制度化执法，从而让我国政府的市场监管制度与国情和大趋势更吻合，从而落实好监管任务[4]。徐鸣认为，国内社会主义市场经济体制的日趋完善，政府的管理模式也随之巨变，从之前的命令控制型的政府逐渐转变为现代监管型政府，要建设中国特色的市场经济和现代化政府，则必须要构筑起高效的市场监管体制[5]。马英娟指出，当前的监管机构存在名不副实的问题，与现代意义上的监管机制相比，有明显的差距；政府监管机构的设立应当遵循“立法先行”这一大原则，避免“三定方案”把监管机构带到尴尬的地方；“九龙治水”的架构在产业集聚的大背景下，不符合高效化监管需求，理应在经济性的监管领域上，设立综合性全面的监管机构[2, 6]。
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2 核心概念与理论基础
2.1 核心概念
2.1.1 市场监管
凯恩斯主义在 20 世纪初期受到关注与发展，滋生了“政府监管”的概念，在市场监管领域进行试验性的应用。现在的西方国家更重视政府如果借助社会公共资源和力量来实现市场监管社会共治，从而构建起监管对象组成复杂多元、监管方式多样以及监管机构统一又独立的现代化的监管形式[4]。
市场监管作为现代政府的基本职能之一，是指市场监管部门通过直接干预和制约市场主体的经营活动行为，其目的一是为了防控市场潜在的风险，二是为了营造公平自由的营商交易环镜，维护市场秩序[34]。市场监管是一个全领域全流程的监管过程，从市场主体的准入审批、生产经营行为的事中事后监管和清理退出的全链条覆盖，从宏观层面上看是对市场环境整体上的监督管理，从微观层面上看，则是对某一个具体的市场主体、具体的行业及具体的区块的监督管理[34]，构建与优化市场监管体制，避免恶性市场行为的发生，维护公众公共的合法利益，维持市场秩序，从而保证市场运行的规范化、稳定化[3]。
市场监管的三要素，一是行政机关，即监管主体，二是各种市场主体，即监管客体，三是监管规则，即市场监管人员在监管中手段与依据[35]。市场监管中的三大基本原则为公平原则、公开原则和公正原则。其中，公平原则指的是明确所有市场主体在法律地位上的平等，及其维护自身合法权益的平等对待；公开原则的核心是实现市场信息的公开化；公正原则是指市场监管部门必须在对所有市场主体公正的基础上，行使监督管理的职责[36]。本文所要探讨的市场监管则是指在大部制改革和职能整合后，重新组建而成的新市场监督管理部门职责职能的划定，面向市场经济秩序维护，各类市场主体和各种市场行为的综合性监管。
图 3-2 文成县市场监督管理局机构改革示意图
2.2 理论基础
2.2.1 整体政府理论
“整体政府”也被称作是“联合政府”（Joined-up Government）或者称为是“全面政府”（Ho-listic Government），被认为是代表了政府改革治理的崭新模式[44]。这种改革模式的对象是政府、社会组织和其他公共组织。它们在制定公共政策和出台公共服务时，采用综合、互联、互动的管理方式，实现综合管理功能，高效利用公共资源，规避各部门间排斥，从而为公众提供更为全面和便捷的政府服务。英国政府是这方面改革实践的先驱，由英国前首相布莱尔提出，并迅速在加拿大和美国等西方国家出现，“整体政府一开始是为了避免政府工作的碎片化和分裂，加强政府在制定和出台政策的完整性、相关性和跨部门联动，从而保障公民能够获得更好的公共服务[45]”。
“整体政府”作为一种管理的理论，是各国政府在提高工作效率和完善公共服务的实践中逐渐发展起来的。西方政府改革的着重点已然从以新公共管理理论为主导的分权管理、精简机构、单一职能部门改革，逐步转向以“整体政府”为着重点的政府公共服务改革。“整体政府”的理论更加强调政府部门之间的职能整合与协调。“整体政府”为实现政策协调，其提供的公共服务的特点为：展现公共服务的公平性、为公众提供集中化服务、减少部门之间冲突与相互矛盾[46]。
图 3-1 我国市场监管体制改革进程图
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3 文成县市场监管体制改革现状 ·························· 17
3.1 我国市场监管体制改革的历程·····························17
3.1.1 地方层级的市场监管体制改革实践 ····················· 18
3.1.2 国家层级的市场监管体制改革实践 ·············· 19
4 文成县市场监管体制改革存在的问题及原因分析 ···················· 28
4.1 文成县市场监管体制改革存在的问题 ························ 28
4.1.1 机构融合仍需有效磨合 ··························· 28
4.1.2 执法人员面临超压力 ····························· 29
5 文成县市场监管体制改革优化对策 ·························· 36
5.1 构建监管制度保障体系·························· 36
5.1.1 强化综合协同监管 ·························· 36
5.1.2 加强事中事后监管 ······························ 37
5 文成县市场监管体制改革优化对策
5.1 构建监管制度保障体系
市场监管应是融合各行各业的“大市场”监管。文成县政府在实施市场监管体制改革时，应结合本地方实际情况，构建市场监管制度保障体系，积极主动地执行市场监管职责，坚持为人民服务，职责定位精准明确，强化改革意识和底线思维，打造文成县公开透明的营商环境。市场监管部门与群众的工作生活以及社会的经济发展等都是密不可分的，故此，优化市场监管的体制改革，维护人民群众的正当权益，对构建风清气正的市场环境和安全可靠的消费环境极具现实意义[66]。
5.1.1 强化综合协同监管
机构改革不仅仅是政府职能的合并与转变，其关键是工作的融合，是加强综合协同监管。在协同综合过程中，需要坚持网格化的监管模式，在食品药品监管、特种设备安全监管、产品质量计量监管、网络交易监管等专业性极高、监管难度颇大的领域实现统一的、综合的执法监管，同时要在部门之间就各类问题进行及时会商，强化横向联动，使各职能各司其职的同时发挥最大作用，来形成和巩固机构改革所带来的的综合优势，进而保证市场监管执法本身和执法队伍的权威性。随着改革的深化推进，对监管手段如果进行变革创新，对因监管对象骤变而引起的新变化、新要求进行同步改革已是迫在眉睫。升级智慧监管，并应用好“四个平台”：既有食药追溯和特种设备安全监管等专业监测，也有大数据主体分析和大数据鹰眼监测等综合性监测。应用当前“互联网+”及真在大力发展建设的“5G”等新手段来提升监管效能，改变监管企业的旧模式为监管行为的新模式，改变以线下为主的旧方式为线上线下相联动相结合的新方式，这样才能让监管变得行之有效和科学高效。文成县要建立执法部门外部沟通协作机制，及时通报执法协作情况、分享案源信息、交流执法办案经验、研究执法新手段、解决执法共同难题等。充分发挥网络优势，整合信息资源，建立资源共享制度，强化信息交流和分享，促进部门协作联合执法。并不断完善各部门沟通与交流制度，加强部门合作，拓宽案源渠道，完善证据采集工作，加强行刑衔接，提高执法效率。
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6 结论和展望
深化市场监管体制改革是党中央、国务院所作出的重大决策部署之一，也是我国推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。当下，市场监管体制改革已经日趋成熟，但改革不是一蹴而就，“自下而上”的改革模式也使得基层政府监管仍面临各种问题。如机构改革整体性、协同性不足；执法依据标准性、规范性不足；监管精准性、预见性不够等。建设现代化市场监管模式，深化改革，以消除产生这些现象的体制弊端。
本文以旅游和农业为支柱产业的文成县为例，以整体政府及新公共服务等理论为指导，探讨了欠发达山区基层市场监管体制改革优化思路。文成县市场监管体制改革自 2014年开始，于 2019 年全面完成市场监管机构改革和职能整合。改革后的文成县建立了高效的市场监管体系，提升了监管效能，激发了市场活力。改革成效显著，但仍有部分问题未能有效解决，同时改革也产生了一些新的问题。前者如市场品牌培育难突破、执法依据不完备等问题；后者如改革后部门之间职责不清晰、机构设置不合理等问题。
针对市场监管的各种问题，论文进一步提出优化市场监管体制改革思路。如强化综合协同监管，加强事中事后监管，加强监管人员素质，提高执法队伍力量，推动地方标志品牌建设，完善法律法规等。希望能够给欠发达地区的市场监管体制改革提供一些参考和思路，强化市场监管效能，理顺政府与市场的关系，营造良好的市场环境。要构建一套完善的地方政府市场监管体制仍有很长一段路要走，仍面临许多挑战、许多压力。
在“绿水青山即是金山银山”的背景下，类似文成县这样的经济相对欠发达地区，通过正本清源、高效融合的组织体系，通过提升监管人员能力和素质，通过创建地区特色优势品牌，随着体制改革的不断推进，定能营造一个统一开放、竞争有序、氛围良好的市场和法制健全、监管有序、执法规范的市场监管体制。
参考文献（略）