第一章 税务机关纳税评估的界定及相关理论
研究纳税评估管理，首先要明确纳税评估管理的界定。本章对纳税评估管理的概念、要素和定位等分别进行阐述，并对纳税评估的相关理论作以介绍。
第一节 税务机关纳税评估的界定
一、纳税评估的概念
国家税务总局 2005 年发布的《纳税评估管理办法（试行）》中对纳税评估的定义做了阐述，“纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人纳税申报（包括减免缓抵退税申请）情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。”此定义，更具体和直接地反映了纳税评估在税收实务过程中的特定含义，体现了很强的科学性和操作性，对实际工作具有较大的指导意义。
二、纳税评估的要素
纳税评估的要素是指纳税评估的构成因素，它包括评估的主客体、评估方法、评估流程、评估结果等。
（一）纳税评估的主客体
纳税评估的评估主体是指进行纳税评估的具体实施者，是制定、实施评估的税务机关及税务人员，客体是接受评估的纳税人、扣缴义务人及其他当事人，具体从两个方面分析，一方面是纳税人和扣缴义务人的申报情况，涵盖了所有应由税务机关管理的纳税人和其应纳的所有税种。纳税评估的基础数据包括纳税申报资料、代扣代缴税款报告以及税务机关掌握的其他相关涉税信息。纳税评估所指的申报资料不仅指定期、按时报送的纳税申报表，还包括企业财务会计，涉税审批，发票使用，生产、经营和许多其他税务相关信息。评估客体的另一方面是税务机关的征管情况，通过纳税评估可以发现征管的弱点和问题。
（二）纳税评估的方法
纳税评估的工作方法是进行数据信息对比。纳税评估是利用评价指标体系和预警值进行比较和分析各种纳税人和扣缴义务人的涉税信息，揭示其异常波动的程度，对申报情况的真实性和准确性进行判断。税务机关采用一定的程序和方法对收集的数据进行对比，对纳税人是否按规定履行纳税义务、纳税金额是否在合理的区间内作出统计和分析。评估的原理就是需要使用不同的评估方法，也可以两个或两个以上的评估方法结合使用，以获得最佳的评估效果。
第二节 纳税评估的相关理论
一、纳税评估的效应理论
纳税评估促进了税收公平地发展，有效地维护了公平的税收秩序。税收的原则之一是公平原则，具体体现为纵向公平和横向公平，即指一方面纳税人的税负水平和其经济状况相适应，另一方面各个纳税人之间的税负水平应保持均衡。税收的公平性对税收制度的执行是必不可少的，也是市场经济的要求之一。因为从税收公平角度看，相同的经济状况应该承担相同的税收负担。但在征管措施不得当的情况下，两个纳税人即使存在相同的税收违法行为，但如果税务机关没有同时发现并对其给以同样的处罚或处理，则有悖于公平原则，也不利于税收制度的执行。公平竞争的秩序将会因为税收公平得不到贯彻而被打乱，如果逃避纳税义务获取的利益大于税收违法所付出的代价，纳税人就会倾向于消极应对所应承担的纳税义务。“纳税人的遵从程度受利益刺激的影响，如果纳税人的不遵从行为被及时发现的可能性很小，而且这种不遵从行为并不会受到严厉的处罚，那么纳税人往往趋向于选择不遵从行为。”
锡德里克·桑福德认为，必须要从以下几个方面考虑，才能找出纳税人偷税和避税的原因：一是纳税人对国家和法律的基本认识、税率税制的公平度、政府对税收收入的使用是否得当这几个问题的认识；二是集团对个人行为的影响；三是税务审计、信息报告、预提税；四是税务管理的类型；五是查出偷税和漏税的概率以及处罚的程度；六是对纳税人服务。②由此可见减少成本、追求效益、防范风险是市场经济的要求和主流。纳税评估对象的范围十分广泛，促使税务机关发现纳税人税收违法行为的概率提高，将评估异常而又做不出合理解释的纳税人移交稽查局进行税务稽查，可以更容易查出其偷逃税款的违法行为，提高其受到处罚的风险。纳税人税收违法所付出的代价远远大于其逃避纳税义务获得的利益，这种情况下纳税人无论是从纳税心理还是成本的角度都会更倾向于遵从纳税秩序，这客观上也促进了税收公平。因此，推进纳税评估工作，可以培养纳税人的税法遵从意识，提高纳税人的税收遵从度，对促进公平、公正的经济秩序发挥积极作用。
第二章 我国纳税评估管理的发展及存在问题
纳税评估管理自1997年进入我国以来，逐渐受到业内人士的重视并得到不断发展完善，但仍存在不少问题。本章将对纳税评估管理在我国的发展历程及目前存在的问题进行阐述。
第一节 我国纳税评估管理的发展历程及现状
一、我国纳税评估管理的发展历程
纳税评估是一项国际通行的税收管理制度，起源于西方的税务审计制度，目前大部分西方国家已建立了纳税评估体系和税收评估模型。我国纳税评估工作起步较晚，其产生和发展经历了起步、发展和全面开展三个阶段。
（一）起步阶段
1997年，国务院办公厅转发国家税务总局深化税收征管改革方案，“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查。”的税收征管新模式全面启动，一些省市税务机关开始了纳税评估的实践探索。1998 年开始实行的《外商投资企业、外国企业和外籍个人纳税申报审核评税办法》，标志着我国纳税评估实践的正式开始。
（二）发展阶段
1999 年提出了“纳税评估”的概念，将外资企业的“审核评税”扩展到内资企业的纳税评估并在部分省市推行；2001 年国家税务总局制定印发了《商贸企业增值税纳税评估办法》，使商贸企业增值税纳税评估工作在全国范围内展开，与此同时全国各地税务机关不同程度地相继开展了以增值税为重点的纳税评估工作，有的省市在市、县税务机关建立了纳税评估专业管理机构并探索运用信息化手段开展纳税评估工作。
（三）全面开展阶段
2003年10 月印发的《国家税务总局关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》，提出“积极开展纳税评估工作”，对纳税评估的工作内容、方式方法进行了详细阐述，开始将纳税评估全面引入税源管理；2004年7月27日，国家税务总局局长谢旭人在全国税收征管工作会议上进一步明确和强调了深入开展纳税评估的各项要求，促进了纳税评估工作的全面开展；2005年3月国家税务总局《纳税评估管理办法（试行）》的出台，标志着我国纳税评估工作开始步入制度化、规范化管理轨道。但是近一阶段时间各地的具体做法不一，纳税评估仍处于不断发展完善阶段。
第二节 我国现阶段纳税评估管理存在的问题
我国的纳税评估在经过十几年的发展，尤其是近几年的迅速发展之后，已经为改善税收服务、增加税收收入、提高税务工作效率发挥了较大作用。但是，我国的纳税评估在法律定位、执法依据、网络联通、组织建设方面有很多不足，与有效提高税收征管效率和水平的要求仍然存在较大的差距，问题主要表现纳税评估的法律依据不足、纳税评估指标体系不健全、纳税评估的信息化程度较低和纳税评估组织机构及评估人员的设置安排不合理。
一、纳税评估的法律依据不足
纳税评估在执行过程中缺少相应的法律依据，有些做法不符合现行的法律制度规定。比如，《纳税评估管理办法（试行）》规定纳税评估可以执行检查账薄资料、了解情况、实地核实等项工作，而这些内容在《征管法》中被认定为是税务检查的权限，此时虽然纳税评估约谈、实地核查与税务检查有着基本一致的内容，但是《征管法》比《纳税评估管理办法（试行）》法律位阶高，法律效力更强，《征管法》并未明确规定纳税评估具有检查职能，而纳税评估又在执行税收检查的工作内容，这就会使纳税人质疑税务机关是否存在执法越位的问题。
《纳税评估管理办法（试行）》中明确，对需要补正申报、补缴税款的纳税人通常不需要罚款，这与《征管法》等税收法律法规里面的相关规定不统一。在处理一般性纳税问题时，《纳税评估管理办法（试行）》做了这样的规定，“对纳税评估中发现的计算和填写错误、政策和程序理解偏差等一般性问题，或存在的疑点问题经约谈、举证、调查核实等程序认定事实清楚，不具有偷税等违法嫌疑，无需立案查处的，可提请纳税人自行改正。需要纳税人自行补充的纳税资料，以及需要纳税人自行补正申报、补缴税款、调整账目的，税务机关应督促纳税人按照税法规定逐项落实。”这里明确了纳税人可以自行改正单纯由于税款计算错误或政策理解偏差，而不是因为主观具有偷税等违法目的产生的纳税问题。在自行改正的环节中，纳税人由于不想流失既得的经济利益，所以不可能对自己罚款。而且，纳税人也不具备罚款这一执法职能，这一职能只能由行政执法机关作出。所以，根据《纳税评估管理办法（试行）》，罚款的情况不会在纳税人自行改正纳税问题的环节出现。而《征管法》里面却明确规定“扣缴义务人应扣未扣、应收而不收税款的，由税务机关向纳税人追缴税款，对扣缴义务人处应扣未扣、应收未收税款百分之五十以上三倍以下的罚款。”这里对于罚款的规定就和纳税评估有很大差异。
国家税务总局在相关文件里是这样规定纳税评估环节的处罚问题的：“经纳税评估、约谈辅导和调查核实所确定的问题，包括催报催缴、补正申报、补缴税款、调整账目、限期改正、加收滞纳金等，按照有关规定处理。涉及处罚的，按照征管法及其实施细则有关规定进行处罚；涉嫌‘偷逃骗抗’等税收违法行为需要立案的，要及时移交税务稽查部门查处。”虽然该文件明确了纳税评估过程中处罚的执行时限和执行方法问题，但是部门规章里有些关于纳税评估的内容和《征管法》之间仍然有不一致的现象。
第三章 税务机关纳税评估管理的先进经验解析...........20
第一节 我国税务机关对成品油行业的纳税评估管理经验..............20
一、我国成品油炼化销售行业的主要特点.............20
二、我国成品油炼化销售行业税收征管的主要难点..........21
三、我国成品油炼化行业纳税不遵从的手段.............22
第四章 完善我国纳税评估管理的对策...........30
第一节 健全纳税评估的法律机制..............30
一、发展和完善社会法制体系.............30
二、健全纳税评估的法律地位................31
三、健全与纳税评估相关的法律和规章制度..................31
第四章 完善我国纳税评估管理的对策
近年来，纳税评估管理在我国各级税务部门越来越受到重视，目前纳税评估理念已初步树立，围绕纳税评估的各项工作正在开展。可以说，目前纳税评估管理在我国仍然处于不断发展阶段。因此，在探索与实践中，我们需要充分借鉴国内外关于纳税评估管理的先进理念和成功经验，从健全纳税评估的法律机制、建立科学合理的纳税评估指标体系、加快现代化信息技术的发展和完善纳税评估的组织机构等方面进行研究，探索出符合我国实际的纳税评估管理方式方法。
第一节 健全纳税评估的法律机制
一、发展和完善社会法制体系
纳税评估管理工作涉及到社会经济领域的方方面面，其涉及到的社会经济领域的法制体系的完善问题，将会对纳税评估工作的质量和效率产生巨大的影响。
首先，需要明确纳税评估本身的法律地位。应将其纳入《征管法》或《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》之中，把纳税评估作为税源监控的重要内容，制定严格的操作规范，并明确其同税务稽查的界限和衔接条件，完善评估内容，规范评估程序，确定评估时限，切实增强纳税评估的法律效力和可操作性。与此同时，提高纳税评估工作质量还需要政府的大力支持，进一步发展和完善关于涉税信息共享方面的税收法律体系，明确政府机关和其他相关机构必须配合税务机关纳税评估的调查，确保税务机关能及时从第三方获得纳税人的涉税信息。通过健全法制体系，真正将纳税评估工作法制化、规范化。
其次，要进一步完善税收法律体系。建立健全社会信用体系，规范公民或企业在政府机关和社会机构中注册的号码，有效记录纳税人与相关部门的交易行为，并保证税务机关可以共享到这些信息，从而解决税务机关与纳税人之间信息不对称的问题。要发展和完善会计制度，解决会计信息失真失实的问题，确保纳税人如实提供生产经营信息和财务信息。
结语
纳税评估是一种在国外已经被验证具有较好管理效果的先进税收管理方式。由于纳税评估在我国开展的时间较短，并没有彻底发挥出其应有的管理作用，应当彻底改革原始、落后的人工审核、评税方式，逐步实现这一工作的信息化、常态化、规范化。不过，纳税评估在我国税收征管实践中所取得的成绩还是十分显著的。有效实施纳税评估，会起到提高征管效率、加强税源监管、改善税企关系和促进税收管理专业化、精细化的作用。纳税评估必将在今后的税收征管工作中发挥出更大的作用。笔者在学习领会了部分纳税评估理论研究成果的基础上，结合自己在实际工作中对纳税评估的认识撰写了本文，由于工作以外的写作时间仓促，本人领悟能力有限，加之可供研究的文献资料比较少，不免存在不足之处，请各位专家不吝指正。
参考文献（略）