本文是一篇行政管理论文，笔者针对该项资金管理中存在的问题，加快建立横向转移支付制度、优化分配方法、完善监管机制、明确政策导向等方面加强资金管理，规范资金的使用，提高资金的使用效益，增强财政资源的配置效率。
第一章核心概念与理论基础
一、核心概念界定
（一）生态功能区
2000年初，我国为了筑牢生态安全屏障，提出了实行生态功能区划的设想。“十一五”期间，为了优化国土空间格局，提升国土空间生态承载力，把国土空间划分成四大主要功能区，对四大功能区合理布局，针对不同功能区的差异性，分区施策，采取有针对性的开发和保护措施。2011年，在《全国主体功能区规划》中，规定要根据四大功能区的环境承载能力进行开发，明确主体功能定位和开发方向，形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。①生态功能区是指区域拥有大量禁止开发和限制开发的区域，主要功能是提供生态产品，在不影响主体功能的情况下，因地制宜发展。我国对禁止开发和限制开发的区域采取了不同的保护措施，对禁止开发的区域，要实行强制保护的措施；限制开发的区域实行专业保护的措施，对发展规模进行适当的控制。生态功能区工业基础薄弱、生态脆弱、人口密度低、抵御外界干扰能力较弱，要严格控制大规模的开发，划定生态红线，重点发展农业，推动产业优化调整，不断提升绿色发展水平，严格生态空间管控，提升生态系统功能，确保农产品和生态资源能够长期可持续供应，实现经济与资源环境协调发展。迄今为止，我国经过全面系统的评估和考核，共建立了包括甘南黄河重要水源补给区等二十五个生态功能区，覆盖了全国818个县域，各县域有不同的生态类型，拥有不同的生态功能，需要因地制宜采取差异化的保护措施。长期开展生态功能区生态环境保护和修复是构建国家生态安全体系，优化国土资源空间格局的关键，也为生态产品的持续的供给提供保障。目前，我国通过恢复原生植被和限制开发等措施对生态功能区进行保护，中央财政通过向生态功能区各县域投入生态补偿的专项转移支付和一般转移支付资金，用于建设生态保护和修复的工程项目，补偿因限制发展而减少发展机会的当地居民，提升当地群众保护生态的积极性。
行政管理论文参考
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二、理论基础
（一）外部性理论
外部性问题最先是由亚当·斯密在研究公共设施费用时提出，他认为这一费用无法由个人负担，应该由政府投入资金建设公共设施，由政府和受益者根据实际情况共同负担费用。1912年庇古进行了拓展，将外部性划分正外部性和负外部性，由此外部性理论正式诞生，并提出了用“庇古税”解决外部性，这一方法能够使外部性内部化。布坎南认为，外部性产生的原因是私人利益与个人利益不一致时就产生了外部效应。1960年，科斯认为当交易费用为零时，庇古税不可行，主张用借助市场手段来解决外部性问题，外部经济从根本上是产权界定不够明确或者界定不当引起的，因此要通过界定并保护产权，就能够达到帕累托最优的状态，政府可以通过罚款或者征税、法律制裁、公共管制、补贴四种方式纠正外部效应。
生态环境是一种典型的公共资源，具有明显的外部效应，生态补偿标准的理论基础就是外部效应内部化。一方面，当地政府和群众改善生态环境以后，周边地区也享受到了改善的生态环境，给对方带来了外部效应而不能得到对方支付的报酬，这就是生产的外部正效应。另一方面，当地政府和群众过度开发资源，导致生态退化，就会有负外部性，由于生态环境具有负外部性，保护生态环境的成本由个人或少数人承担，所得到的生态产品和服务不能偿其所费，保护成本不能由少数人承担，费用主要由政府负担。外部性理论为生态功能区转移支付政策提供了理论依据，国家投入资金承担了保护生态的成本，能够实现外部效应内部化。
（二）公共产品理论
公共产品思想萌芽于大卫·休谟以“草地排水”为例，分析了“公共的悲剧”。1651年，霍布斯首次提出公共产品的概念，他认为，公共产品能够满足社会成员共同需求的产品和劳务，但个人没有足够的能力提供，只能由政府或者公共部门生产和提供。萨缪尔森对公共产品理论进行了拓展，创造性地提出了公共产品的两个基本特征即非竞争性和非排他性。人们对公共产品的消费是集体进行的，共同消费的，产生的作用在消费者之间是无法分割的，这是公共产品与私人产品最大的不同，私人产品可以分割成多个单位供个别消费者购买和使用，而公共产品要把个人排除在外，需要付出很高的成本，甚至在技术上也不可行，它的边际成本为零，增加一个消费者，不会影响到他人的消费数量。
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第二章G州生态功能区转移支付资金的管理
一、G州的生态情况
（一）G州的生态资源概况
G州位于G省西南部，地处青藏高原东北边缘，总面积达到40201平方公里，是黄河上游三大水源涵养区之一，管辖区域包括玛曲县、碌曲县、夏河县、合作市、临潭县、卓尼县、迭部县、舟曲县。州内各县市产业结构单一，主要发展农业和畜牧业，经济发展缓慢，夏河县、玛曲县、碌曲县三县拥有广阔的草甸草原属于牧区，以自然放牧，游牧经营为主，是G省内主要的畜牧业基地；临潭县、卓尼县、合作市、迭部县四县市属于半农半牧区；舟曲县是G州仅有的农业县。G州是青藏高原生态屏障的核心组成部分，生态区位十分重要，担负着极其重要的生态责任，是黄河和长江上游的水源涵养补给区，属于黄河干流水系和洮河水系，具有很高的保护价值。G州境内水系发达，黄河、大夏河等干流及其一百二十多条支流流经全州，黄河干流流经G州433公里，径流量增加108亿立方米，占黄河源区总径流的58.7%，每年为黄河提供65.9亿立方米的水量，素有“黄河蓄水池”之美称。G州生态资源十分丰富，全州95%的土地都是草原、林地和沼泽，其中天然草原4084万亩，主要分布在合作县、玛曲县、碌曲县和夏河县境内。州内林地有156.6万公顷，是G省最大的天然林区，全国九大林区之一，主要分布在卓尼、临潭两县，是洮河上游重要水源涵养地。黄河流经玛曲境内后，形成了大面积沼泽湿地，是青藏高原最原始、面积最大、保存最完整的湿地，被誉为“黄河之肾”。
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二、生态功能区转移支付资金管理情况
（一）资金投入情况
生态功能区转移支付资金来自中央财政，自2008年启动实施，不断加大资金投入，该项资金已经成为我国生态补偿最大的资金来源。中央财政每年分两次拨付生态功能区转移支付资金，第一次投入资金的规模总量大，第二次补充投入的资金相对较少。生态功能区转移支付资金的投入是在纵向层面上通过逐级向下层层传递的方式进行，最终投入到县级政府部门，该项资金为保护生态环境和保障民生提供财力支持。
2020年，中央拨付给生态功能区转移支付资金总额达到了794.5亿元，甘肃省、云南省、贵州省是获得生态功能区转移支付资金最多的三个省份，上海市、天津市、江苏省三省市获得资金最少。2016-2020年，中央财政拨付给生态功能区转移支付资金共计3523.5亿元，其中拨付给G省达到了283.16亿元，占全国转移支付资金总额的8%。2020年G省共计获得66.81亿元，占全国转移支付资金总额的8.4%。2020年财政部下达中央对地方生态功能区转移支付时，对生态环境质量改善的184个县域给予奖励，对生态环境质量变差的45个县域予以扣减生态功能区转移支付资金。G省2017年由于部分县域生态环境变差，扣减转移支付资金7300万元，部分生态环境改善，奖励转移支付资金500万元。2018年未扣减资金，奖励资金4400万元。2019年扣减资金5400万元，2020年扣减资金6500万元，奖励资金6400万元。
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第三章G州生态功能区转移支付资金管理的问题及原因.............................32
一、G州生态功能区转移支付资金管理中存在的问题...........................32
（一）资金使用中民生资金挤占环保资金..........................32
（二）生态功能区转移支付资金投入不足...............................32
第四章加强G州生态功能区转移支付资金管理的建议..................................40
一、确立保护生态环境为主要目标，完善政绩考核机制..................................40
二、建立横向转移支付制度，拓宽资金来源渠道.................................41
三、加大生态补偿转移支付力度，优化资金分配方法...............................42
结语.................................44
第四章加强G州生态功能区转移支付资金管理的建议
一、确立保护生态环境为主要目标，完善政绩考核机制
生态环境保护和修复属于社会公益性事业，对政策导向依赖强，但是生态功能区转移支付具有保护生态环境和改善民生的双重目标，资金用途广泛，在使用过程中存在难以兼顾生态保护和保障民生，导致投入民生项目的资金比例高于生态保护项目的资金，而且生态功能区所属县域面临着脱贫和生态保护的双重压力，当地政府和群众有着强烈的发展愿望，提高基本公共服务的需求更强烈，导致用于保护生态环境的资金变少。因此，生态功能区转移支付资金在使用过程中，应以保护生态环境为主要目标，兼顾区域内的基本公共服务，只注重生态环境保护忽视改善民生会加剧矛盾，仍需要保留保护环境和改善民生的双重目标，但要提高用于生态环境保护资金，加大对生态保护项目的资金投入，以保护生态为主导目标，以此来划定双重目标的主次关系。
生态功能区的地方政府财力弱，财政缺口大，但被赋予了较多与事权不对等的保护生态环境和改善民生的财政支出责任，要充分发挥地方政府的作用，让地方政府主动投身于生态环境的保护之中，可以通过完善地方政府的政府政绩考核机制，增强地方政府生态责任意识，把生态指标纳入政绩考核之中，在建立政绩考评制度时，要“因地制宜”地确定对人民生活和环境保护的评价比重，将生态保护效果纳入政绩考核中，政绩考核体系要合理划分民生和生态的考核比例，弱化经济增长等指标体系的考核，将考核结果，作为奖惩依据，能够加强地方政府重视生态保护，提高生态保护的积极性。同时要建立生态绩效考评机构，增强考评的权威性，引起地方政府和公众的重视，落实地方政府在生态保护和修复中的主体责任，防止考核流于形式，强化资金的管理。引入第三方考核机构参与生态绩效考核过程，增强考核结果的客观性和公正性。也要增加群众评价机制，政府要为群众搭建参与评价的渠道和平台，通过问卷调查、公众满意度测评等方式让公众参与到评价过程中，也能对资金的使用发挥监督作用。
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结语
生态功能区转移支付自实施以来，改善了生态环境，2020中国生态环境状况公报表明，与2018年生态环境质量相比，810个生态功能区所属县域中，生态环境保持基本稳定的占71.7%，变好的占22.7%，变差的占5.6%，多年的资金的持续投入，一定程度上改善了生态环境，但是研究发现该项资金在管理中，仍然存在着问题，比如资金投入不足，不能满足保护生态环境的需求；资金分配不合理，分配因素还要提高生态因素的权重；资金使用方面中存在，政策导向不明确，导致民生资金挤占生态环保资金；在资金监管方面，存在监管机制不健全的问题，资金使用公示不足，社会公众无法参与监督。后续，针对该项资金管理中存在的问题，加快建立横向转移支付制度、优化分配方法、完善监管机制、明确政策导向等方面加强资金管理，规范资金的使用，提高资金的使用效益，增强财政资源的配置效率。
本文在研究中还存在两方面不足，一是本人没有参与到实际的生态功能区转移支付资金的管理中，只是通过访谈政府部门的工作人员和当地农牧民群众，获得资金的管理情况，在部分资料的获取方面存在局限，导致对生态功能区转移支付资金管理的分析深度不足，这需要在以后的研究中进一步去完善。二是采用的研究方法单一，获取生态功能区转移支付资金的管理情况不够全面。在未来的研究中，笔者希望从以下两个方面进行提升：第一，生态功能区转移支付资金管理中，对资金的使用是提升资金效益的关键，后续研究中将会聚焦该项资金在具体使用过程中存在的问题。第二，本文只采用了访谈法和文献法进行研究，后续研究中再加入问卷法，能更全面的收集到资金管理的信息，进行全面的分析。
参考文献（略）