第 1 章 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱。①”安全是一个社会运行的基础，应急管理是政府的重要职责之一。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视应急管理体系建设工作。2018 年 2 月，党的十九届三中全会决定构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系，组建国家应急管理部，在我国应急管理体系建设进程中具有里程碑意义②。2019 年 10 月，党的十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，应急管理体系和能力现代化作为国家治理体系和能力现代化的一部分，对应急管理体系建设有了更高要求③。2019 年11 月，习近平总书记在主持十九届中央政治局第十九次集体学习时强调，要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，加快应急管理体系建设，积极推进我国应急管理体系和能力现代化④。2020 年 10 月，党的十九届五中全会提出实施国家安全战略，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，“十四五”期间，应急管理将为维护社会稳定和安全发挥更大作用⑤。
应急管理体系建设主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等领域。自然灾害方面，我国幅员辽阔，地理气候条件复杂，自然灾害种类多且发生频繁，是世界上自然灾害最严重的少数几个国家之一，水灾、旱灾、地震、台风等灾害影响范围广、破坏力度大。事故灾难方面，当前我国矿难、食品事故、道路交通事故等各类安全事故频发，给人民群众生命财产安全造成了极大损失。公共卫生事件方面，新冠肺炎疫情席卷全国，是对我国公共卫生应急管理体系的一次大考，暴露出我国公共卫生应急管理的确存在一些短板和不足。社会安全事件方面，重特大火灾、学校安全等社会安全事件和群体性事件时有发生，是人民群众生产生活中的重大隐患。因此，必须坚定不移地加强应急管理体系建设，防范化解各类安全风险，更好满足人民日益增长的安全需要。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
（1）应急管理体系建设研究
应急管理研究以特定的自然灾害事件和人为灾害事件为研究对象，在西方国家往往被称为“灾害研究”或“灾害与应急管理研究”。应急管理研究起源于美国在灾害社会学领域的研究，普林斯（Prince,1917）以加拿大“哈利法克斯爆炸”为案例的博士论文被认为是灾害社会学研究的开山之作①。1979 年美国联邦紧急事务管理署（FEMA）成立之后，总结灾害社会学的发展历程，推动应急管理研究，培育应急管理研究的学术团体和学术刊物，应急管理作为一个独立的理论范畴逐渐形成。国外学者对应急管理体系建设的研究主要针对应急管理体系的建设模式、应急管理全过程建设和应急管理协调联动机制建设，对其他方面的研究涉及较少。
1）应急管理体系的建设模式研究
高危频发的突发性紧急事件是阻碍现代人类社会安全与发展的重要因素。当今世界各国根据各自国情有目标、有计划地进行应急管理体系建设，其中以美国、日本、俄罗斯、英国为代表的一些发达国家在应急管理体系建设上取得了显著的成效，这些国家应急管理体系的建设模式可以为我国提供经验和启示。
一是美国“FEMA 型”应急管理体系建设模式。美国的应急管理体系具有明显的“金字塔”的特点，位于“金字塔”最顶端的是在联邦政府国土安全部下设立的联邦紧急事务管理署（FEMA），负责全国应急管理的统一管理。各州政府及县、市、镇行政部门承担了应急管理的主要具体工作，是构成应急管理体系的主干。除此之外，还组建了众多区域互助组织作为应急管理体系的重要补充。同时美国组建了以规模力量和能力水平为目标的应急救援队伍，做好重特大灾害应急准备工作，推动应急响应与应急救援专业化（Louise K.,2012;Comfort L.K.,2012）②③④。
二是日本“综合参与型”应急管理体系建设模式。日本的应急管理体系强调综合参与和集中统一的原则，首相领导安全保障会议、中央防灾会议等内阁应急管理常设机构，同时针对各种突发事件临时组建专门的应急管理机构。内阁各部门中，内阁官房负责应急管理的居中联络协调，其他部门负责具体执行应急管理机构的决策。日本还构建了系统完备的应急预案体系和较强操作性的应急行动方案，包括通用防灾计划、专项防灾计划和地方防灾计划等内容（Tatsuya Kinugasa,2007）⑤。
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第 2 章 核心概念与理论基础
2.1 核心概念
概念是理论研究的基础。本研究的主题是应急管理体系建设的政策协同研究，应急管理体系和政策协同自然就成为本研究需要界定的核心概念。同时，界定应急管理体系，首先应该弄清楚应急管理这一概念的基本内涵。
2.1.1 应急管理
应急管理的内涵也就是应急管理“是什么”，弄清楚这个问题是开展应急管理研究的前提。当前我国理论界和政府部门对应急管理的概念仍有争议，应急管理有时被狭隘地理解为仅仅是事中应急处置与救援，但更多的观点赞同立足公共安全和“全灾种、全过程、大应急”的综合应急管理维度，将应急管理视作覆盖突发事件事前、事中和事后应对全过程的管理活动。
闪淳昌和薛澜（2012）在《应急管理概论——理论与实践》教材中将应急管理定义为针对包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各类突发事件，从预防与应急管理到监测与预警，再到应急处置与救援，最后到事后恢复与重建的全方位、全过程的管理活动①。黄恒学（2020）认为应急管理是指政府建立应对机制，采取必要措施，防范化解各类安全风险，应对处置各类灾害事故的管理活动，贯穿在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复全过程②。应急管理包括预防管理、准备管理、响应管理、处置管理和恢复管理等环节。
《中华人民共和国突发事件应对法》规定，应急管理是指政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，应用科学、技术、规划与管理等手段，保障公众生命、健康和财产安全，促进社会和谐健康发展的有关活动。习近平总书记在主持十九届中央政治局第十九次集体学习时指出：“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命”③。九届五中全会提出，“十四五”期间“应急管理”要继续维护社会稳定和安全①。
对应急管理的特征进行归纳和总结可以更好地理解和把握应急管理的内涵。根据社会状态是否有序，社会状态可以分为常态社会和非常态社会两种，由此对应，以管理情形区分，政府管理可以分为常态管理和非常态管理两类②。应急管理作为一种典型的非常态管理，具有状态的特殊性、措施的紧急性、目标的公共性、权力的强制性和过程的循环性等鲜明的特征。
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2.2 理论基础
对学界重要理论的学习和借鉴可以“站在巨人的肩膀”，加深对研究主题的认识程度。重庆市应急管理体系建设的政策协同研究以全过程应急管理理论、整体性治理理论和政策协同理论为指导，系统述评这些理论的主要内容和学术史，可以为后续研究提供科学理论借鉴。
2.2.1 全过程应急管理理论
关于全过程应急管理理论的研究可以追溯至 20 世纪 70 年代西方学者在公共行政领域的研究，近年来成为中国应急管理研究共同聚焦的关键议题。应急管理是一个复杂的系统，应急管理全过程任何一个阶段的缺失或弱化都可能造成重大人员伤亡和财产损失，严重影响社会秩序，导致应急管理的失败①。，全过程应急管理理论相较于此前应急管理理论研究强调的“预防重于响应”，在理念上更具优势，提出应急管理的每一个阶段都不能忽视，都需要强调，都应该重视。学界对全过程应急管理理论的研究主要以应急管理的“阶段”划分，可分为以下六类（见表 2-1）：
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第 3 章 重庆市应急管理体系建设的现状描述 ............................ 30
3.1 重庆市应急管理体系建设的实践历程 .................................. 30
3.1.1 各部门单一应对灾害的应急管理体系（1949 年—2003 年） .......... 30
3.1.2 以“一案三制”为核心的应急管理体系（2003 年—2018 年） ........... 30
第 4 章 重庆市应急管理体系建设的政策概览 ............................. 36
4.1 重庆市应急管理体系政策的时序梳理 ................................... 36
4.2 重庆市应急管理体系政策的既有框架 ...................................... 41
第 5 章 重庆市应急管理体系建设的政策协同度模型构建.......................... 44
5.1 政策指标分类及量化评分 ..................................... 44
5.1.1 政策力度评分量表 ................................... 44
5.1.2 政策措施评分量表 .......................................... 45
第 8 章 重庆市应急管理体系建设的政策协同建议
8.1 完善法规政策，保持应急管理体系建设的政策力度协同
政策力度的大小是保证政策效果的关键性因素。重庆市应急管理体系建设需要更大政策力度，市人大及市人大常委会、市政府和各部门都应积极谋划应急管理体系工作，完善相关法规政策，出台一系列支持应急管理体系建设的政策文件，提高应急管理体系政策的权威性和影响力，保持重庆市应急管理体系建设的政策力度协同。
8.1.1 市人大：尽快颁布重庆应急管理条例
《中华人民共和国立法法》第七十二条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”。重庆市人大及市人大常委会应积极作为，尽快开展应急管理领域地方立法调研，全面整合《重庆市突发事件应对条例》、《重庆市森林防火条例》、《重庆市安全生产条例》、《重庆市气象灾害防御条例》、《重庆市防汛抗旱条例》、《重庆市地质灾害防治条例》和《重庆市消防条例》等已颁布的涉及应急管理的地方性法规，研究颁布《重庆市应急管理条例》。《重庆市应急管理条例》作为覆盖重庆市应急管理体系建设各领域、全过程的地方性法规，将发挥提纲挈领的作用，对重庆市应急管理体系协同高效运行意义重大。《重庆市应急管理条例》主体结构可分为：总则、应急规划、风险监测与评价、危机预警与干预、应急响应、后期处置、救助与恢复、监督管理、社会参与、法律责任以及附则等部分，对重庆市应急管理体系的内容和各部门的职能职责予以明确。
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第 9 章 研究结论与展望
9.1 研究结论
本研究以党的十九大和十九届三中、四中、五中全会精神为指导，以重庆市应急管理体系建设的相关政策为研究对象，充分借鉴全过程应急管理理论、整体性治理理论和政策协同理论，运用文献研究法、内容分析法和德尔菲法等研究方法，基于“政策力度-政策措施-政策目标”三维政策协同指标体系建立重庆市应急管理体系建设的政策协同度模型，对重庆市应急管理体系建设的相关政策进行政策协同分析，找出存在的问题，提出针对性的政策建议，并得出研究结论。
结论一：从管理学视角出发，应急管理是突发事件应对的全过程活动，即政府及其他公共机构在突发事件全生命周期过程中，采取预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等措施，以控制、减轻和消除事件引起的严重社会危害，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序的管理活动。应急管理体系是政府应对突发事件的理念及相应的体制机制安排，具体包括应急管理组织机构、应急管理思想理念、应急管理政策法规、应急管理预防预案、应急管理处置应对、应急管理宣传引导、应急管理综合保障等部分。
当前我国理论界和政府部门对应急管理的概念没有明确界定，应急管理有时被狭隘地理解为仅仅是事中应急处置与救援，但更多的观点赞同立足公共安全和“全灾种、全过程、大应急”的综合应急管理维度，将应急管理视作覆盖突发事件事前、事中和事后全过程应对过程的管理活动。应急管理作为一种典型的非常态管理，具有状态的特殊性、措施的紧急性、目标的公共性、权力的强制性和过程的循环性等鲜明的特征。因此，从管理学视角，可以把应急管理看作应急管理是突发事件应对的全过程管理活动，即政府及其他公共机构在突发事件全生命周期过程中，采取预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等措施，以控制、减轻和消除事件引起的严重社会危害，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序的管理活动。
参考文献（略）