第 1 章 绪论
1.1 研究背景
1.1.1 公共服务供给侧改革的时代要求
事业单位是我国特有的组织类型，其特点是一般由国有或者公共资源出资设立，即通常由国家机关或者其他社会组织负责举办，以提供社会公益及公共服务为根本出发点，涉及领域包括教育、科技、文化以及卫生等各个方面。传统事业单位采用的管理制度由过去计划经济时代管理体制发展而来，特点是资源高度集中统一，提供公共服务的主体主要是承担相关职能的政府及其有关组成部门等。这种政事结合的模式一方面有利于增强政府部门对事业单位的行政控制力度，为事业单位分配各项任务、调配各种资源；另一方面由于事业单位的组织结构大都仿照传统行政机关，组织、管理以及人事等方面都表现出较为强烈的行政化特征，事业单位基本上按照行政指令以及行政化的制度开展相关工作，事业单位与行政机构之间存在着被支配与依赖甚至是依附的对应关系。从这个角度来说，若不推动政事分开、管办分离，行政机构将难以公平有效地行使其管理职能，事业单位也难以实现实质上的独立运营。在长期政事不分的环境下，事业单位自然缺乏主动挖掘自身潜力、努力增加优质公共产品供给的动力，人民群众多样化的需求也就难以得到充分满足。另外，对事业单位采取的监督模式一般是行政监督，公众、员工等群体参与度相对较低，其他形式的监督方式未充分发挥作用，也是导致事业单位出现相对严重行政控制现象的重要原因之一。基于激发事业单位活力，为社会提供优质公共产品及公共服务的需要，目前亟待设计一种相对合理的治理改革方案，以有效解决事业单位管理存在的各种问题。
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1.2 研究目的与意义
1.2.1 研究的目的
本文所研究的主要对象是公益二类事业单位法人治理结构，具体而言即指公益二类事业单位法人组织为了完成治理目标，建立了相应的制度及组织架构，以降低所有权与控制权分离带来的影响，并为二者之间委托代理关系建立开辟新的路径。开展法人治理结构建设是因为事业单位当前所遵循的传统管理体制机制不能适应时代发展需要，而采取的一种新的组织治理模式。主要通过各方面的制度安排，实现公益二类事业单位的自主管理运营，促进实现事业单位治理能力现代化。在我国事业单位改革实践中，对事业单位法人治理结构并未有统一的界定。本文通过对现阶段我国公益二类事业单位法人治理结构建设现状分析，重点围绕深圳市开展的实践模式进行剖析及实证研究，并借鉴域外公益类组织有关做法，提出一些思考和建议，为进一步完善我国公益二类事业单位法人治理结构提供借鉴。
1.2.2 研究的意义
2017 年，党的十九大胜利召开，会议报告明确指出了当前社会的主要矛盾已经转化成为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾5，在此基础上，还对事业单位改革工作提出了具体要求，包括：一是进一步深化事业单位改革工作；二是强调事业单位公益属性的持续强化；三是推进政府与事业单位相分离、事业单位与企业单位相分离、监管与办事相分离。希望通过这些措施能够激发各级组织的活力，进而提升办事效率，最终以较高的公共服务质量实现公益目的，为社会主义新时代建设贡献力量。从我国社会公共服务的角度分析，
公益二类事业单位不仅是该体系的重要组成部分，同时其法人治理模式的探索和研究是我国创新体制机制实现的必经之路。通过对全国范围内各地事业单位体制机制改革工作的调查，深圳市在各地区中无论是改革工作成果，还是发展速度都是领军者，早在 2010 年便通过设立法定机构试点方式进行探索实践，并且在探索过程中获得丰富的经验；截至今天，部分机构已经成功设立运作，运营方式相类于企业化管理，目前较为典型的有前海管理局、深圳国际仲裁院等。
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第 2 章 事业单位法人治理相关概念与理论基础
2.1 基本概念的界定
2.1.1 事业单位
我国在《事业单位登记管理暂行条例》中对事业单位的定义作出了明确的规定：所谓事业单位，是指依托国有或者公共资源举办的，能够为社会公众提供普遍的教育、科技、文化、卫生等公共产品与服务的社会组织。该类组织以实现公益目的为宗旨，主要提供公共产品与服务。在我国，通常由国家机关或者相关特殊组织举办。事业单位始建于计划经济时代，期间适应社会主义现代化建设不同阶段需要，历经多次改革。2006 年，国家将事业单位划分为行政、经营、公益三类，2008 年对其中从事公益服务的事业单位，细分为公益一类、公益二类、公益三类。为使事业单位公益服务供给适应社会经济发展需要，2011 年 3 月国家出台了《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，继续保持原大类分类，但将其中从事公益服务的事业单位调整为公益一类、公益二类两类。从大类上看，第一类是行政类事业单位，主要承担行政管理服务职能，这类事业单位将逐步改制成行政机构；第二类是经营类事业单位，主要承担生产经营服务职能，这类事业单位将逐渐转制为企业；第三类是本文所论述的公益类事业单位，主要承担公益服务职能。这类单位则保留事业单位机构性质，逐步强化其公益属性。随着事业单位改革分类不断深入推进，《中华人民共和国民法总则》随之再次强调事业单位法人不以营利为目的，依法登记之后取得事业单位法人资格。本文对事业单位的定义是基于 2011 年分类改革后依然保留在事业单位序列具备法人资格的公益类事业单位，即由国家机关或者相关特殊组织依托国有或者公共资源举办，为公众供给教育、科技、文化、卫生等公共产品与服务并依法取得事业单位法人资格的社会组织。
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2.2 公益二类事业单位法人治理结构的内涵
2.2.1 理事会的内涵与运行
理事会的定位是事业单位的决策机构，其运行机制类似于企业的董事会，组成成员包含政府相关部门、举办单位、出资单位、事业单位、服务对象和社会人士等各相关利益主体的代表。与企业董事会一样，理事会是在举办方委托下代理其行使日常管理决策的最高权力机关，因此理事会维护的是举办方的利益。在公益二类事业单位中，举办方多为或者多包含政府部门，因此理事会的职责就是确保事业单位资源能最大程度用于公共产品与公共服务供给。值得一提的是，不同的公益二类事业单位，理事会的组成模式略有不同，但大体运行机制是相同的6。
事业单位法人治理结构建设的最初目的是建立一个有效运行、规模合理和决策民主的理事会。而事业单位能否做出合理有效的决策是一个单位能否持续发展的重要因素，所以理事会的组成结构和大小都要充分考虑其决策的科学性和有效性。在事业单位章程范本中注意到，事业单位登记主管部门规定法人治理结构中理事会总人数一般为奇数并且超过五人。此外，理事会成员的构成选择，也需要进行全方面考量，确保成员组成是多元、有效、公平的联合体。
公益二类事业单位作为社会公共服务的供给方，与其他社会机构相比，其供给决策行为产生的作用影响面广、影响幅度大，有必要对其决策权力进行有效地制约。孟德斯鸠就说过“权力一定要受到约束，否则就会产生权力滥用、腐败等现象”7，故尽管理事会是事业单位最高权力机关，仍然需对其决策行为作出相应的约束与规范。目前通行的做法就是在理事会会议中投出赞成票的理事要承担相应责任，投出反对票的理事不承担责任。这个规定，有效制约了权力滥用，做到权责统一，便于事故责任的追溯，做到从源头上防止理事会的决策行为妨害投资主体和社会群众的核心利益。
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第 3 章 我国公益二类事业单位法人治理结构建设的探索历程与现状 ................. 33
3.1 我国公益二类事业单位法人治理结构建设提出的背景 ................................. 33
3.1.1 我国法人制度的形成与发展 .............................. 34
3.1.2 事业单位法人地位确立过程 .................................. 34
第 4 章 我国公益二类事业单位法人治理结构建设案例分析——以深圳市为例 . 54
4.1 深圳市公益二类事业单位法人治理结构建设的法规政策环境 ..................... 55
4.1.1 具有法制保障优势 ................................. 55
4.1.2 具有先行示范优势 .................................. 56
第 5 章 深圳市公益二类事业单位法人治理结构建设的实证研究 ......................... 81
5.1 研究假设 ............................ 81
5.1.1 治理架构完整性 ............................. 81
5.1.2 治理环境差异性 ............................ 82
第 7 章 完善我国公益二类事业单位法人治理结构的思考
7.1 明确我国公益二类事业单位法人治理结构建设的价值目标
7.1.1 强化法人地位
我国公益二类事业单位的法人治理结构和国外非营利组织、公法人组织等相似，但与之相比，实质的法人地位仍较模糊，由此导致事业单位产权不明确、权责不清晰，缺乏努力生产公共产品、提供公共服务、实现公益目标的动力。因而，完善公益二类事业单位法人治理结构，首先要强化事业单位法人的地位，建立完善的法人保障法规，确保法人独立性。
7.1.2 维护运作秩序
社会的平稳有序运行要以秩序为前提。建立秩序，可以让杂乱无章、偶然性的行为得到有效限制，也能进一步规范个体行为，增加人和人之间的沟通交流，促进社会和谐，维护人类健康可持续发展。因而，完善公益二类事业单位法人治理结构，要确保内部各主体运行有序、分工明确、各司其职，如此才能促进运作稳定、管理规范。如理事会负责决策，管理层负责执行和管理，监督层负责检查、督导。
7.1.3 保障运行效益
资源配置效益是公益二类事业单位运营所要追求的目标之一。随着生产力不断提升，社会经济发展越来越快，整个社会对效率和利益的追求越发激烈。虽然公益二类事业单位和企业存在较大区别，但公益二类事业单位具有天然的资源配置属性，应然对效益有所追求。因此，完善公益二类事业单位法人治理结构，要努力促进公益二类事业单位优化市场资源配置，充分发挥社会力量，提升公共产品和公共服务供给效益。
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事业单位改革一直是我国政治行政体制改革的重要内容，涉及利益群体多、改革难度大、进展缓慢。近年来，国家加大事业单位改革推进力度，2011 年对事业单位进行了分类管理，赋予其中公益二类事业单位部分资源可市场化配置的属性，并创新建设法人治理结构，以推动政事分开、管办分离。期间，国家选择了部分省市作为试点，取得一些成效。但总体看，试点仍存在法律法规政策缺失、思想与认识准备不充分、内外部配套制度措施供给不足等问题，导致法人治理结构形同虚设或作用难以发挥，一定程度影响事业单位改革进程。
本文即在这样的背景下展开对我国公益二类事业单位法人治理结构的研究。文中总结回顾了我国事业单位法人治理结构建设的历程、现状，以深圳市公益二类事业单位为例，通过案例分析、实证研究等方式，剖析公益二类事业单位法人治理结构建设中存在的突出问题及制约因素，同时研究了日本、美国、新加坡公益组织的治理经验，最后围绕目标、原则、内外部措施等方面提出完善我国公益二类事业单位法人治理结构的思考。
由于本文所选取的深圳市在法规政策环境方面具有特殊性，财政实力也相对较强，其有关公益二类事业单位法人治理结构建设的经验做法是否适合在全国推广尚需进一步研究。同时，论文中提及的，通过政府投入资金委托信托或基金机构运营所获收益支持公益二类事业单位建设发展、建立公益指数评价办法对公益二类事业单位管理运营情况进行绩效评价以及理事配备“各方不占优”的规则设计等措施，都只从宏观思路上进行阐述，对于措施是否科学、可行还有待进一步论证。此外，由于政府相关工作数据具有一定敏感性，获取难度较大，就目前深圳市试点情况来看，本文进行实证研究所收集到的数据还不够全面、客观，一定程度影响结论有效性。以上问题，都值得进一步深入调研，笔者后期也将结合公益二类事业单位改革进程持续开展研究。
参考文献(略)