本文是一篇法学论文，笔者通过对美国、日本、德国自然保护地资金保障制度进行比较分析，探究解决我国自然保护地资金保障制度相关问题的解决办法，在此基础之上，考量我国现实情况，针对当前我国自然保护地资金保障法律制度存在的问题，提出要加强相关立法、健全监管体制、完善法律制度体系的建议。
1 引言
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
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建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是贯彻习近平生态文明思想的重大举措，是党的十九大提出的重大改革任务①。《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》），确定了建设以国家公园为主体的自然保护地体系的目标原则和具体任务，具体指导我国自然保护地体系建设。同时，提出了“建立以财政投入为主的多元化资金保障制度”要求，为自然保护地体系法律制度建设提供了依据。党的二十大报告再次强调，要加快实施重要生态系统保护和修复重大工程，推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设②。
自然保护地建设、生态修复和日常管护工作资金需求量巨大，且资金管理工作涉及的利益众多而且复杂。从自然保护地资金来源看，目前主要是依靠财政投入，有时甚至是唯一的自然保护地资金来源渠道，资金来源单一，并且相关政策立法在资金保障管理体制和保障制度体系等方面也缺乏明确安排。因此，针对自然保护地建设的现实需求，我国亟需构建形成一套行之有效的自然保护地资金保障法律制度体系，用于保障自然保护地的资金需求，规范自然保护地资金的管理和合理使用。资金保障法律制度是自然保护地的建设和管理的基础性制度，加强自然保护地资金保障法律制度的研究就成为一个重要课题。
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1.2 国内外研究现状及研究评述
目前，我国关于自然保护地资金保障法律制度的研究还处于初步探索阶段，现行的自然保护地资金保障法律体系存在着诸多问题。在生态环境急剧恶化、环境严重污染的情况下，我国一直以来都是采取救助保护的方式，即盲目划定和大量建立自然保护地，因此缺乏管理依据、顶层设计和系统规划，造成了资金管理失效、社会参与机制缺乏等诸多制度遗留问题。而西方发达国家自工业革命后相继驶入了环境法治的轨道，开始借助法律制度等手段探索自然保护地的发展路径，在自然保护地资金保障法律制度方面的研究也起步较早，相关国家对于自然保护地资金保障相关制度的研究呈现不平衡状态。整理分析国内外学者对自然保护地资金保障法律制度的研究现状，并根据研究现状进行评述。
1.2.1 国内外研究现状
在理论层面，国内外学术界都对自然保护地资金保障法律制度进行了直接或间接的探讨，并提出了自己的认知和见解。对这一法律制度的研究主要细分为三条主线，包括自然保护地资金保障立法、监管体制以及法律制度的研究，具体如下：
在自然保护地资金保障立法方面，李俊生、朱彦鹏（2015）提到通过建立相关法律法规,完善资金保障机制。国家公园立法时,要明确界定资金投入和资金使用[1]。秦天宝、刘彤彤（2020）认为在制定法律时，首先要用基本法来确定管理体系和资金机制的基本框架与原则，之后再用行政法规来对系统内部做出明确的安排[2]。
在自然保护地资金监管体制方面，吕忠梅在（2015）提出通过法制建立多元共治机制，各级政府和相关部门、机构严格依法管理并结合相关实践规定，开展公益治理、社区治理等多种形式的保护方式[3]。马永欢、黄宝荣等（2019）基于统一管理自然资源的现实需要，建议尽早明确、统一管理机构，建立起一套垂直管理的体制，并且要求明确中央与地方的权限和职责[4]。樊轶侠、覃凤琴等（2021）提出中央和地方共同财政事权及支出责任界定模糊，跨区域管理体制不健全[5]。IUCN将自然保护地的治理分为四大类型：政府治理、共同治理、公益治理及社区治理[6]。Sutton,Ann和Myron以美国黄石国家公园的荒野保护史为文章的切入点，通过对荒野保护史和国家公园文化内涵的结合研究，在此基础上提出黄石公园在管理体制上具有先进性，值得各国借鉴这些先进的管理体制[7]。Chen等（2014）[8]和da Silva等（2021）[9]提出了要基于共同管理框架或公私合作伙伴关系创新资金机制。
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2 自然保护地资金保障法律制度概述
2.1 自然保护地资金保障制度的法律内涵
2.1.1 自然保护地的定义
“自然保护地”一词最早由世界自然保护联盟创设，并将其界定为“一个明确的地理空间，通过法律或者其他有效方法获得认可、得到承诺和进行管理，以实现对自然及其所拥有的生态系统服务和文化价值的长期保护”，也就是说自然保护地是为了实现对自然资源、相关生态系统服务和文化价值的长久保护，通过法律及其他有效途径得以明确界定、许可、投入和管理的特定地理区域[16]。在我国现行规则体系中，“自然保护地”作为一种专业术语，指代具有经济、社会和生态价值的一定自然区域。同时，它在一定程度上反映了人们对人与自然、社会与自然关系的整体认知水平，也反映了人们在现实社会生活和实践中对待自然环境的态度和政策的状况。
自上世纪中叶我国建立第一个自然保护区①以来，国内先后建立了自然保护区、森林公园、沙漠公园、湿地公园等一系列自然保护地。特别是近年来，在国家日益重视自然保护地的情况下，相关政策文件密集出台，“国家公园”和“自然保护地”作为指代特定区域的专业名词，高频率、正式地出现在相关政策文件中。但是，《指导意见》等自然保护地体建设的政策文件均未对“自然保护地”的内涵进行明确的界定。
“自然保护地”是自然保护地法律体系中最基本的概念，明确其内涵，是形成相关概念体系并保障该法律体系的概观性、法定性和体系完整性的基础，也是我国制定各专门立法的必需。刘超教授从自然保护地的价值出发，综合考虑国际经验与中国特色，对中心与边缘范围划定等方面进行考量，从立法视角，形成“自然保护地”的法律定义：自然保护地，是指由各级政府依法划定或确认，以对重要的自然生态系统、自然景观、自然遗迹和其他地理空间及其所承载的生态功能和文化价值直接或间接地实施长期保护、管理或可持续利用为主要目标,按照生态价值和保护强度的高低顺序，分为国家公园、自然保护区和自然公园的陆域或海域[17]。
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2.2 自然保护地资金保障法律制度的必要性和可行性
2.2.1 自然保护地资金保障法律制度的必要性
构建自然保护地资金保障法律制度是我国自然保护地建设和管理的现实所需。在自然保护地建设和管理过程中，资金作为基础要件贯穿于相关工作的全过程，关系到自然保护地整体保护和可持续发展目标的实现，是一项极其重要的基础工作。同时自然保护地资金的管理是整个自然保护地管理的关键之处。自然保护地的建设和管理需要大量资金投入，但由于我国自然保护地在建设与管理过程中主要强调以保护为导向，资金使用缺少有效的监督机制，导致一些资金使用效益低下，进而影响了自然保护地的保护功能。我国现行的自然保护地资金主要由中央和地方政府共同负担，在资金使用过程中，投资主体单一，仅依赖国家和地方政府的投资将难以确保项目的顺利进行。同时，又因为忽视预算编制、招投标不规范、审计监督不到位等问题，导致资金使用率低，被挪用等情况时有发生。尤其是缺乏一部系统的自然保护地资金保障法律，没有对自然保护地的资金来源、管理责任等作出明确规定，导致一些自然保护地在建设、管理中出现了不少问题，影响了自然保护地体系的健康发展。凡此种种问题遏制了自然保护地资金的平稳运行，不利于自然保护地体系的建设。因此，构建一套完善的自然保护地资金保障法律制度是我国自然保护地建设的需要，是环境法建设的需要，是生态文明建设的需要。
完善自然保护地资金保障法律制度是自然保护地建设和管理有序进行的有效保障。完善自然保护地资金保障制度将对自然保护地的保护、建设和管理产生积极影响。强化资金保障法律制度建设，构建一套具有现实意义的自然保护地资金保障法律制度，克服资金运行中的制度障碍,可以有效提高资金使用率，切实促进自然保护地的建设和发展。完善自然保护地资金保障法律制度有助于相关政策、法律法规的顺利实施，在提高资金使用效率的同时，为自然保护地资金监管工作提供制度依据和法治保障。这一法律制度的建立，能有效避免资金管理流于形式，从而达到利国利民的效果。建立和完善自然保护地资金保障法律体系，根据我国自然保护地的实际情况，确定不同类型自然保护地的资金保障规模，对现有的资金保障进行补充和修订，实现自然保护地资金建设和管理的体系化、规范化和科学化。
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3 我国自然保护地资金保障法律制度实践 ............................. 13
3.1 我国自然保护地资金保障法律制度立法现状 ...................... 13
3.1.1 国家公园 ...................................... 13
3.1.2 自然保护区 .......................................... 15
4 自然保护地资金保障法律制度的域外借鉴 .................................. 23
4.1 域外自然保护地资金保障法律制度概括 ............................... 23
4.1.1 美国自然保护地资金保障法律制度 .............................. 23
4.1.2 日本自然保护地资金保障法律制度 ........................ 24
5 我国自然保护地资金保障法律制度的构建 .................................... 28
5.1 加强自然保护地资金保障制度相关立法 ................................ 28
5.1.1 尽快出台国家层面的统一立法 ................................ 28
5.1.2 统一现行自然保护地法中的相关规定 ......................... 29
5 我国自然保护地资金保障法律制度的构建
5.1 加强自然保护地资金保障制度相关立法
健全自然保护地资金相关立法是完善资金保障制度的首要任务，是实现自然保护地资金的规范化管理的必由之路。不少发达国家都拥有一套完备的自然保护地资金管理的法律体系，为整治资金的管理工作提供了法律依据。与此同时，许多国家建设和发展自然保护地的资金渠道，除了政府财政投入外，多数都是通过建立健全的法律法规，确保自然保护地得到多渠道、稳定的资金来源。
法学论文参考
5.1.1 尽快出台国家层面的统一立法
目前，我国有关自然保护地专门立法数量不少，主要是行政法规、部门规章和地方立法，在国家自然保护地统一立法缺位是情况下，各类单行法在立法内容和适用上难免会产生冲突，难以统筹协调自然保护地资金保障法律制度。针对目前尚无一部高位阶的自然保护地基本法的立法现状，我国需要加速推进自然保护地统一立法工作，尽快建立统一①、规范②、高效③的自然保护地法律制度体系，鉴于资金保障制度的重要作用，建议同步也要建立统一、规范、高效的自然保护地资金保障法律制度体系。首先，根据最新发布的政策性文件指引的立法方向尽快出台自然保护地基本法，合理划分政府与市场、中央与地方的责任边界，强调政府的投入责任，明确中央和地方的财政事权，将自然保护地财政事权细分后，综合考虑每一项事权划分的历史沿革、现实问题和未来趋势，明确自然保护地建设和保护工作中中央和地方应承担的财政支出义务，在此基础上对资金保障法律制度进行全面、系统的规定，为自然保护地资金运行提供法律依据和法制保障。其次，为夯实立法基础，从建立国家自然保护地法律规定的视角出发，对自然保护地资金保障制度的相关规定进行修改完善，可以考虑出台部门规章形式的专门的自然保护地资金保障办法，对监管体制、多元化的资金渠道、长效的资金运作管理制度等做出细化规定，为自然保护地资金科学规范、合理高效运行提供法律依据，更加有力地促进自然保护地建设和保护工作。
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结语
随着我国自然保护地体系的建设工作在全国范围内展开，资金保障相关法律问题给予足够的重视和关注，而不健全的法律和制度体系将会对自然保护地建设的成效产生消极影响。本文在对我国各类自然保护地资金保障的法律法规及政策现状进行分析的基础上，指明自然保护地资金保障法律制度存在的问题：在缺乏综合性的自然保护地立法的情况下，我国的自然保护地资金保障制度主要是通过行政法规、行政规章等形式的单行自然保护地立法文件进行规定，没有统一的法律法规对其进行规范和指导；自然保护地管理体制还有待理顺，现行自然保护地法中缺乏对资金保障管理体制的明确规定；伴随着自然保护地相关制度建设进程的加快，国家和地方自然保护地相关工作正在积极开展，资金问题贯穿始终，但是至今尚未能形成系统、高效的资金保障法律制度体系。
通过对美国、日本、德国自然保护地资金保障制度进行比较分析，探究解决我国自然保护地资金保障制度相关问题的解决办法，在此基础之上，考量我国现实情况，针对当前我国自然保护地资金保障法律制度存在的问题，提出要加强相关立法、健全监管体制、完善法律制度体系的建议：首先，加强自然保护地资金保障制度相关立法。健全自然保护地资金相关立法是完善资金保障制度的首要任务，是实现自然保护地资金的规范化管理的必由之路。我国现阶段自然保护地资金保障制度的立法建设需要从构建国家层面的统一立法和协调统一现行法的相关规定两方面入手。其次，健全自然保护地资金保障管理体制。统一的自然保护地管理体制是资金保障管理体制的基石，有必要尽快构建统一的自然保护地管理体制。建议在未来的自然保护地基本法中，管理体制有关规定要相对细化。建议建立“统管+专管”的联合监管模式，加强国家林业和草原部门对自然保护地建设和保护过程中的资金管理和使用监管职责。
参考文献（略）