本文是一篇法学论文，笔者认为农用地用途管制研究当今面临的最主要的问题是如何充分发挥制度功能，保障农用地农用，遏制“非农化”现象，为国民经济健康有序发展奠定良好的农业基础。
第一章 绪论
1.1 研究背景
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“民以食为天”，粮食安全是一国经济生产生活有序发展的前提和基础；“食以农为源”，保障农业有序发展是保障粮食安全之基；“农以地为本”，农业要发展必须保证从事农业生产的物质资料充足。目前，农地“非农化”现象愈演愈烈，危及我国粮食安全。尤其在全球新冠疫情形势严峻，国际关系复杂的当下，保障粮食安全至关重要。1998年《土地管理法》明确提出我国实行土地用途管制制度。2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，首次明确提出国土空间用途管制。国土空间用途管制制度与以往土地用途管制制度的不同在于，不再局限于以基本农田保护为主的耕地保护，而是要扩展到全域全类型全要素的国土空间。我国的农用地用途管制制度是在耕地面积锐减、人地矛盾加剧的背景下诞生的，主要管制对象是耕地，管制的目的是为了保障国家粮食安全，相应的配套措施也主要是针对耕地，对除耕地以外的非耕农地存在管制盲区。因此，在国土空间用途管制的背景下，重新审视农用地用途管制体系内部的不足之处，探索如何采取有效措施实现农用地农用，完善农用地用途管制制度，保护国家粮食安全和农业生产安全，显得尤为重要。
2021年中共中央多次发文强调严格控制耕地用途，2022年中央一号文件再次指出：“强化耕地用途管制，严格管控耕地转为其他农用地。”为切实保护耕地，维持耕地的农业用途，全国各地相继开展以耕地保护补偿激励与“田长制”监管为主要内容的试点改革，农用地用途管制改革呈现“遍地开花”之势，比如成都的耕地保护基金制度、江苏耕地保护补偿激励制度、山东泰安“田长制”等。已有的实践取得了显著的社会效果，在调动民众耕地保护积极性、促进农地农用方面起到了重要作用，对解决我国农用地用途管制制度利益保护不均，以及农用地执法监管“发现难”、“制止难”、“执行难”等问题大有裨益。
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1.2 研究意义
1.2.1 现实意义
针对农用地用途管制制度中存在的忽视非耕农地管制措施、农用地保护补偿激励制度缺失、政府行政执法监管存在漏洞、法律责任体系不完善等问题进行研究，具有如下现实意义：
（1）完善非耕农地用途管制法律体系
国土空间用途管制背景下，在对农用地用途进行管制时，应当纠正以往单纯以耕地用途管制为核心的现象，将全部农用地纳入用途管制范围。针对现阶段农用地用途管制法律体系以耕地用途管制为主，忽视非耕农地用途管制的问题，分级分类划分农用地的等级与类型，并在此基础上制定负面清单，不仅对非耕农地类型转用进行管控，而且对高等级农用地转为低等级农用地进行管控，能够使农用地用途管制更加具有全域性与整体性，弥补农用地用途管制中存在的法律真空地带。对农用地进行差别化、精细化管制，符合现代管理理念。除此之外，分级分类明确对非耕农地利用的负面清单与非耕农地的转用规定，划定非耕农地利用红线，对非耕农地使用者而言，明确了可为与不可为的边界，具有实践指导意义；对管理者而言，明确管制依据、权责范围，既能防止管理者不作为，又能防止管理者乱作为；对国家而言，有助于最大限度协调农用地开发与保护之间的关系。
（2）调动农用地所有权与使用权人参与农用地保护积极性
一方面，在农用地用途管制制度中引入“责任+补偿+激励”机制，有助于加强对农用地所有权与使用权人的利益保护，维护不同主体之间的利益均衡，增强农用地用途管制参与主体对该制度的价值认同，提高其农用地保护意识，激发二者农用地保护的内生动力，形成以激励为核心的农用地用途管制制度，实现农用地“非农利用”从“不敢”、“不能”到“不愿”的转变。另一方面，针对不同地区医疗教育发展水平、经济发展程度等差异，采取多元补偿激励措施，不仅有助于解决城乡发展不平衡问题，而且能够让民众切实感受到参与农用地保护带来的巨大价值，在农用地保护与地区发展之间形成正向循环。
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第二章 农用地用途管制的理论概述
2.1 农用地用途管制的概念界定及特征分析
概念是逻辑思维的起点，明确所研究对象的概念，厘清研究的边界，将所研究问题限定在一定的场域之中，才能在同一层面上展开有效的讨论和研究。
2.1.1 农用地用途管制的概念界定
（1）农用地及其用途
农用地有广义和狭义之分，广义的农用地属于自然资源范畴，包括林地、草地（畜牧业用地）、耕地、养殖水面等在内的广大的农业性质的用地，狭义的农用地是一般指直接用于农业生产的农用地。本文所研究的是狭义的农用地，也即我国《土地管理法》所界定的农用地。《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地三种类型，其中农用地是指直接用于农业生产的土地，具体包括耕地、园地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。这一规定可以看做对农用地概念的法律界定，明确了农用地的本质属性是指直接用于农业生产的土地，将间接用于农业生产以及形式上虽具有农用地的形态，但是属于生态用地的土地排除在外。为论述方便，本文将耕地以外的农用地，统称为非耕农地。
根据我国《土地管理法》的规定，国家通过编制土地利用总体规划确定不同种类土地的用途。这一规定可以看作是对农用地用途的回答，即土地用途通过国家编制的土地利用总体规划产生，农用地用途也是如此，如果不是该规划规定的农用地用途，就不是法律意义上的农用地用途。
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2.2 农用地用途管制的价值阐释
土地用途管制制度的实施是由土地用途改变的弱可逆性和不同用途导致的显著收益差异性所决定的。②通过农用地用途管制制度实施，首先，以明确具体的规定对民众的行为予以指引，将直接促进农用地资源的有序开发；其次，农用地资源有序开发将保证耕地主要用于生产粮食作物，农用地用于农业生产，保障国家粮食安全；最后，在前述基础上，通过法定程序进行适度的开发利用，解决经济发展用地需求，起到协调开发与保护之间的关系的作用，促进农用地资源的可持续开发。
2.2.1 促进农用地有序开发利用
秩序是一定生产方式和生活方式的社会固定形式，是人类开展社会活动的必要前提。①博登海默指出，“秩序在人类生活中是不可或缺的，它可以满足人们对行为的选择以及其事件发生的可预期性需求”，换言之，行为在什么情况下会发生、可能会产生何种后果、对自己和他人造成何种影响，都是可以进行预测的。②朱苏力教授也曾谈到，“法律的目的是让人们做稳定的事，保障人们之间相互行为的可预期性”。农用地用途管制制度以农用地有序利用为目标，借助土地利用规划和管制措施，构建合理的农用地利用模式。农用地用途管制制度根据土地利用总体规划将空间划分为不同区域，明确规定哪些区域是可以开发性利用的，哪些是禁止的，可以为经营者提供明确的地域范围。明确农用地利用的禁止性清单，有助于划定经营者行为的边界，引导其有序开展农业生产经营活动，同时也暗含了可能的利润与风险，也即投资过程中的机会成本，让经营者充分了解相关经营信息。
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第三章 农用地用途管制的历史沿革、现行规定及存在的问题 ................... 20
3.1 农用地用途管制的历史沿革 ............................ 20
3.1.1 1949年——1998年：农用地用途管制的萌发阶段 ..................... 20
3.1.2 1998年——2004年：农用地用途管制的确立阶段 ................................ 21
第四章 农用地用途管制改革试点的实践考察 ................................. 33
4.1 成都耕地保护基金试点考察 ............................. 33
4.1.1 区域概况与政策背景 .................................... 33
4.1.2 基本框架 .......................... 34
第五章 完善农用地用途管制的基本思路与建议 ............................... 43
5.1 完善农用地用途管制的基本思路 ............................... 43
5.1.1 实施分级分类管理 ..................................... 43
5.1.2 坚持激励与约束并重 ............................ 44
第五章 完善农用地用途管制的基本思路与建议
5.1 完善农用地用途管制的基本思路
5.1.1 实施分级分类管理
明确非耕农地的等级与类型是对非耕农地进行分级分类管制的前提和依据。为适应农用地用途管制由单一的类型管制到对利用强度的综合管制的新需要，应当对农用地的类型和等级进行统一的划分，制定统一的分类标准，并将其以法律形式确定下来，解决实践中存在的标准不一、管理交叉等问题。
法学论文参考
实施分级分类管理应当遵循以下原则：第一，按照主要用途进行分类。由于我国地形形态复杂，地块零散破碎，不同类型的农用地之间可能存在交叉，因此对不同类型的农用地进行划分时应当按其主要的土地利用类型进行划分，其间允许少量非此类农用地存在，例如在草地范围内也允许存在部分耕地。第二，划定统一分类标准。针对上文中提到土地利用分类现状、国土空间分类指南与土地管理法对农用地分类存在交叉问题，划定统一标准。具体而言，可以在国土空间分类指南对农用地划分的基础上，进一步将直接用于农业生产的土地划分出来，进而与土地管理法的形成对应，方便管理。例如，将草地划分为农业生产草地、生态草地、农业生产与生态复合草地，将林地划分为农业生产林地、生态林地、农业生产与生态复合林地等。在划分时，由于非耕农地在一定程度上具有生态保护功能，因此应当根据其主要功能进行判断，例如对主要承担生态保护功能的非耕农地不纳入农用地体系。第三，根据土壤质量、水肥情况、农业生产设施等，划分非耕农地质量等级。日本划定农业振兴区域（农业区），根据土壤质量、水利条件、农田大小等将农地分为土地分为一、二、三类农田，甲、乙种农田和白地，控制农地非农化利用。①美国也将农用地根据生产能力划分为四个不同等级。①借鉴发达国家治理经验，我国应当在将耕地划分为永久基本农田与一般耕地基础上，对标耕地用途管制，借鉴其基本思路对非耕农地进行进一步划分。第四，根据不同区域非耕农地的质量等级、功能分区、利用现状、生产状况，划分非耕农地保护区。例如，将草地划分为基本草地与一般草地，林地划分为基本林地与一般林地，养殖水面划分为重点养殖水面与一般养殖水面。第五，明确不同类型、不同等级非耕农地的位置与范围。将不同等级与类型的非耕农地所处位置细化到田间地头，设置标志，进行明确标识，并将其制成图谱，进行数据化管理。对农用地种类与等级的明确划分，将为解决农用地类型转用、质量管控问题提供法定依据。
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结论
农用地用途管制研究当今面临的最主要的问题是如何充分发挥制度功能，保障农用地农用，遏制“非农化”现象，为国民经济健康有序发展奠定良好的农业基础。对于该问题的解决应当立足于我国农用地用途管制在实践中的发展现状，通过对成都、江苏、山东泰安的实践考察，促进农用地用途管制理念的转变，构建非耕农地用途管制与耕地用途管制并重的管制体系、均衡的利益保护机制、信息化监管机制、法治与自治相结合监管制度。管制理念的转变应当促进管制制度的创新，应当在完善农用地用途管制体系的基础上，一方面构建农用地保护补偿激励制度，调动农用地所有权与使用权人参与农用地保护的积极性，另一方面加强农用地执法监管，对违法利用农用地行为及时发现，及时制止。由于我国各地地形气候等因素的不同，各地主要农用地的类型有所不同，加之各地经济发展水平也不尽相同，因此农用地用途保护制度可以采取多元灵活具体措施，但是其根本目标应当是一致的，为农用地的利用提供刚性的制度约束与柔性的激励保护手段。农用地用途管制制度作为农用地用途管制的基本制度，应当加强全方位全阶段优化，例如完善法律体系、激励农用地所有权与使用权人守法、强化监督执法、完善法律责任等阶段。此外，在实践中应当不断拆解各个行为主体背后的利益诉求，强化利益均衡保护，推动形成更加完善的农用地用途管制制度。
参考文献（略）