一、当前我国农村金融的格局与变化
农村金融体系是整个农村金融运作的根基，一个合理的金融体系是农村经济良好发展的必要条件。当前我国农村金融体系包括政策性银行、商业银行、农村信用社和民间金融组织。其中政策性银行主要是农业发展银行，商业银行包括农业银行、邮政储蓄银行等，合作金融主要指农村信用社，民间金融主要是浙江、福建等民营经济较为发达的地区，各种形式的企业民间融资、地下钱庄等。另外，2006 年中国银监会提出农村金融市场开放试点方案，放宽农村地区银行业金融机构的准入，推动了大批村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构的建立。纵观中国农村金融的格局，既有商业金融又有政策性金融与合作金融，但是功能体系还不健全，存在政策性金融政策功能弱化，商业金融纷纷退出农村市场，合作金融将农村资金投入城市，民间金融发展受到干预和限制，大部分金融机构都在收缩其在农村的业务和机构，农村金融服务缺位，难以满足农村金融多样化的需求。( 一) 传统农村金融机构商业化运作加速当前，我国承担着农村政策性金融业务的机构主要有农业发展银行、农业银行和农村信用合作社和邮政储蓄银行。农业发展银行作为我国唯一的农业政策性金融机构，专司粮棉油收购、储备、销售和财政支农资金的拨付工作，资金来源渠道狭窄，成本高，功能过于单一，90%以上业务是收购业务，其政策性贷款可持续性差，并没有发挥政策性银行应有的导向和调节作用，对其他金融机构影响有限，不能吸引更多的商业性资金流入农业领域，对农业生产条件和技术进步等方面没能发挥积极作用。2004 年以来农业发展银行开办了商业性贷款业务，目前，农发行商业性贷款业务范围不断拓展，政策性业务急剧萎缩。农业银行作为我国一个很有竞争力的城市商业银行，其主要承担的农村金融政策性业务有扶贫贷款、农村基础设施和城镇化贷款，但是农业银行出于利益考虑，在乡镇信贷网点相继撤并，对乡镇一级的信贷业务无暇顾及，其商业化的金融资本已经撤出农村，远离农业。农业银行的扶贫信贷资金，存在社会效益和最大利润之间双重目标的矛盾，非盈利性和扶贫性质没有充分得到体现，过多掺入了地方发展经济的意图，涉足商业信贷领域，追求盈利性并呈商业化偏移，扶贫效果并不理想。农村信用社最初按照合作社原则建立，具有合作金融的性质，但由于产权不清，官办色彩浓厚、自负盈亏、追求利润最大化等因素，不但没有成为农村金融主要供给者，反而将从农村吸收的资金投入城市。当前农村信用社承担的农村金融政策性贷款有小额信用贷款、助学贷款和扶贫贷款，农村信用社的主要贷款和服务对象应该以农户及农村中小企业为主，但是从实践看，其经营的商业化倾向明显，资金大量流向相对收益率高的城镇和非农产业，表现出贷款非农化，明显偏重于企业贷款，偏重于对当地大型企业的贷款。农村邮政储蓄银行也和农村信用社一样长期以来作为农村金融抽水机，抽走了农村资金，削弱了金融支农的力度。( 二) 新型农村金融机构服务 “三农”职能尚需加强2006 年 12 月，银监会出台政策推动新型农村金融机构的诞生，主要包括小额贷款公司、村镇银行和农村资金互助社等。国家批准设立这些新型农村金融机构旨在引导民间资本进入农村金融市场、改善农村金融服务，解决农村金融供给不足、竞争不充分问题。这些新型农村金融机构设立，一定程度上激活了农村金融市场，取得了一定的成绩，但作为新生事物，在发展过程出还存在一些制约因素。如村镇银行成立时间短、网点覆盖率不足、银行功能不完善、经营环境受地域自然条件、开发程度和居民收入水平等限制［1］，大部分村镇银行遭遇一定 “水土不服”。小额贷款公司由于注册资本少再加上不能吸收公众存款，只是利用自有资金发放贷款，资金短缺成为制约其发展的主要问题。农村资金互助社注册资金通常仅在 20 万左右，规模太小，资金来源不足，发展潜力受限，这些制约因素的存在导致了新型农村金融机构服务三农的职能面临挑战。
二、以商业化经营为主导的新型农村金融机构不能有效解决农村金融不足
( 一) 商业性村镇银行服务 “三农”的困境1. 制度设计存在弊端。服务 “三农” 是村镇银行成立的初衷。但是，村镇银行是商业性金融机构，按照商业银行框架运行，追求利润最大化，从实际运行情况来看，村镇银行出现商业化发展与服务 “三农”目标的偏离，离农化倾向比较严重。从制度经济学角度，一个正向的制度改进是在原有的体制框架内，居于主导地位的利益主体的利益得不到满足，提出制度改进的要求。而实现帕累托最优制度的改进是使相关利益群体都获得收益，从而不反对制度改进。村镇银行按照商业银行制度设计，具有趋利性特征，要改进其制度使之服务弱势三农，前提是使他们获得收益，不减少他们的收益。但是，现阶段村镇银行仍然面临激烈竞争与生存问题，要求他们主动贷款给贫困农民，而不把中小企业和个体商户、甚至房地产企业作为贷款的主要对象，可能对其可持续发展带来影响。因此，村镇银行在制度设计上存在弊端，商业性定位与其履行服务 “三农”的职责存在一定冲突。2. 基因差异导致水土不服。投资设立村镇银行对于大银行来说热情不大，相比之下地方性中小银行和外资银行表现出极大的热情，这些金融机构可以通过设立村镇银行，间接实现机构布局的扩张。因此，基本上村镇银行仍然沿用原有发起行的管理模式和流程，这些管理模式和流程，并不一定适合农村金融额度小、分散、担保不足、风险高等特点。如全国首家村镇银行———四川仪陇惠民村镇银行，抵押担保贷款仍然占60% 以上，信用贷款比例比较低［2］。村镇银行业务还是以传统的存贷业务为主，并未形成具有一定特点的产品和服务，其竞争力不强。村镇银行需要开展金融创新，对农村市场进行深入了解并相应提供个性化服务，以农户现实生活中的金融需求为导向，量身定做合适的金融产品，才能满足农村金融需求。这也说明，政府虽然有能力也有意愿去建立符合农村社会经济发展需要的金融组织体系，但由于原有以城市为导向的金融体制长期脱离了农户和农村社会的生长环境，最终导致任何基于旧有体系的、向农村市场外生嫁接金融制度的努力都无法达到预期的效果［3］。3. 政策支持与激励机制缺失。农村金融经营成本高，盈利比较困难，生存环境不容乐观。各国政府都对农村金融机构给予一定政策扶植［4］。村镇银行在建立过程中虽然享受了一定优惠政策，但是实践中仍然缺乏政策支持。比如农村地区并没有完全建立政府主导的政策性担保公司与政策性农业保险，无法有效降低村镇银行发放贷款风险，农村金融基础设施尚未惠及村镇银行，人民银行征信系统和小额支付清算系统并未把村镇银行纳入其中，致使村镇银行难以了解客户信用状况，政府在村镇银行设立中处于缺位状态，并没有参与投资，给予一定的财政拨款与补贴。政府仅仅是通过行政压力，迫使村镇银行的资金流向农村，承担服务三农的社会责任，但是并没有更多地从村镇银行的经济利益和战略布局的角度来考虑其生存与发展问题，对其缺乏有效激励措施，对村镇银行农村贷款也没有给予补贴。这样可能导致村镇银行为了实现对农村贷款需要承受较低的资本回报甚至亏损，就很难实现长期可持续经营，难免会洗脚上岸而退出农村金融市场。