第 1 章 前言
1.1 选题背景及研究意义
20 世纪 80 年代以来，在公共选择理论、新公共管理理论以及治理理论指导下，世界范围内开始了行政改革的浪潮。缩减政府规模与职能、利用市场及非营利性组织提供公共服务、改革政府行政管理体制成为这一时期政府行政改革的三条主线[1]。这一时期政府进行公共服务市场化改革的主要内容有：在公共服务供给领域引入竞争，强调顾客导向以及效率导向，进行公共服务外包。通过公共服务外包，节约了政府财政开支，提高了工作效率。这场改革始于英国，随后在世界范围内得到迅速扩展。政府外包范围既包括政府自身内部事务，也包括技术、专业咨询以及准公共服务。然而政府公共服务外包并非总是带来效率与质量。进入 20 世纪 90 年代，公共服务外包出现“市场失灵”：一方面政府公共服务外包市场产生出现新的垄断、外包成本不降反升、外包质量下降等问题出现；另一方面，“公共服务外包运动中的顾客导向造成了对一些民主治理原则的拒绝，包括公民身份、公民义务和公共利益”[2]。这一时期，许多国家的政府公共服务外包项目重新被政府收回，出现公共服务“逆向外包”。如美国在 1982-1988 年间政府已经开始回购公共服务，平均每个地方政府回购数量为 7.1 项；1988-1992 年间为 5.3 项[3]。公共服务外包并未带来效率提高与成本节省的目标。我国公共服务外包起步较晚，发展较为缓慢。1988 年第一次进入实践领域，公共服务外包主要集中在基础设施建设、环境保护、垃圾处理、市政卫生、社区养老等准公共服务领域。上海、无锡、南京、广州等是我国较早实行公共服务外包的城市：如上海市罗山市民会馆，社发局将其委托给青年会运营管理，形成“政府主导、各方协作、市民参与、社团管理”的治理模式；无锡市将党务建设、公共文化建设进行外包，提高了公共服务的质量；广州深圳推行“综合执法管理模式”，将社区治安管理、交通秩序管理等公共服务项目进行外包，稳定了社会秩序。通过公共服务外包，政府在一定程度上实现了公共服务外包的责任目标：降低了供给成本、提高了工作效率、满足了公众多样化的公共服务需求。然而由于对传统行政管理模式的路径依赖、公共财政体制结构创新性不足、传统行政理念的束缚以及政府公共建设能力的不足导致我国公共服务外包存在一系列的问题：公共服务外包合同运行机制不健全，在合同制定与合同招投标阶段存在权力寻租与腐败现象；公共服务外包法律运行机制不健全；竞争性市场环境发展不成熟，承包商主体资格较低等；公共服务外包的公平性与公益性受到忽视，如某城市将自来水供应服务外包，自来水的价格不降反升，政府重新将该外包项目进行回收。准确定位政府在公共服务外包中应承担的责任与角色，是促进公共服务外包顺利实施与建设服务型政府的必经之路。
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1.2 国内外研究现状
20 世纪 90 年代中后期，国内学术界开始较大规模的进行公共服务外包研究，主要集中于国内外公共服务市场化改革的现状与经验教训。这一时期的研究领域主要集中在公共服务外包的内涵与特征、形式与范围、动因与风险、问题及对策等方面。公共服务外包的内涵与特征。毛寿龙与李梅从民营化的角度出发，认为公共服务外包就是民营化的继续。[4]学者宋世明认为公共服务外包内涵包括决策与执行分离、竞争性、公民对公共服务的选择性权利三个方面。[5]学者贾西津从政府公共服务购买角度出发，认为“政府公共服务购买本质上是一种财政性资金的转移支付方式”[6]。学者陈振明从委托代理角度出发，将公共服务外包定义为是一种交易型合约。学者陆群从法律视角出发，将公共服务外包视为一种民事法律行为。[7]学者赵全军认为公共服务外包是一种新型公共服务供给方式。[8]刘波、崔鹏鹏强调通过市场机制提高效率。公共服务外包的形式与范围。对于公共服务外包的范围，国内学者主要依据是否是政府核心权力、公共服务的特性以及类型进行划分，以此确定外包范围。来进行。马亮认为，除了要考虑公共服务非竞争性与非排他性的固有属性之外，还需要考察外包是否存在的法律障碍以及合同约束。葛俊、施碧玉从公共服务外包的宏观、中观、微观领域对公共服务外包的范围进行界定。公共服务外包的形式多种多样，合同外包、凭单制、特许经营以及公私伙伴关系等都是政府进行公共服务外包的形式。李增田根据政府角色转变将公共服务外包分为投入型外包与绩效型外包。石传东、许良超认为公共服务外包形式包括：合同出租、特许经营与公私混合提供。公共服务外包的动因与风险。学者詹国彬认为公共服务外包的动因包括市场效率、政治选择、政府财政压力三方面[9]，即政治动因与经济动因，除此之外国内学者认为还有社会动因。政治动因：政府进行公共服务外包，可以提高工作效率、减轻财政压力，实现机构精简的目标；经济动因：政府将公共服务外包给私人企业或非营利性组织，有利于充分调动市场资源，形成良好的竞争环境；社会动因：公众多样化的公共服务需求对政府单一垄断公共服务供给模式提出了挑战，而非营利性组织的非营利性以及较高的灵活性弥补了政府提供公共服务的不足。对于公共服务外包的风险，国内学者的研究集中于风险的主体、客体以及内容三方面：陆群、杨桦、任月红等人都认为公共服务外包可能导致权力寻租产生腐败、形成新的垄断以及公众利益受到损害的风险。明燕飞从公共服务外包的主体、客体与承包商三方面分析其风险：对于政府部门，存在寻租腐败、逆向选择、公平性与责任性缺失的风险；对于社会公众来说，存在监督无效、服务质量以及穷人边缘化风险；对于承包商来说存在道德风险、私人垄断风险、公共服务供给短视风险及俘获政府风险等。[10]徐姝在利用交易成本理论和信息经济学的相关理论，从风险主体、风险客体和风险因素三方面对其风险进行系统分析。[11]
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第 2 章 概念界定及理论基础
2.1 公共服务外包
OECD 与 Walsh 认为公共服务外包强调政府公共服务的间接提供性与竞争性。萨瓦斯从公共服务外包的步骤出发，确定公共服务外包的步骤包括：确定范围；研究可行性；招标合同；发布公告；承包商选择；合同履行。盖伊·彼得斯认为政府公共服务外包包括外包竞争性与政府机构的改革性。国内学术界对公共服务外包的界定集中于对合同外包的内涵及强调竞争性与政府职能结构的转变。学者陈振明从法学角度出发，认为公共服务外包是一种民事法律行为。[19]学者汪圣认为公共服务外包“指政府将某些特定的公共服务采用合同的方式委托给私营企业或非营利组织，由私营企业或非营利组织在承包期限内提供特定的公共服务，以达成行政目标有效实现的活动。”[20]学者毛寿龙、李梅认为公共服务外包就“是公共服务的民营化，它是民营化改革政策的继续”[21]。赵全军认为公共服务外包“指政府……以市场机制为杠杆，通过招投标、合同承包、特许经营等多种方式……在竞争中完成生产提供的新型公共服务供给方式。”[22]以上学者从公共服务外包的主体、客体、内容，程序性、竞争性、目的性等方面对其内涵进行了界定。总结学者观点，笔者得出公共服务外包是指政府将应当由其提供的公共服务移交给具有一定资质的企业或非营利性组织提供，政府支付一定费用，设立公共服务外包标准并对外包效果进行评估。公共服务外包的形式包括合同外包、特许经营、凭单制等。公共服务外包广义上包括合同外包、特许经营以及凭单制等，外包的范围包括政府自身内部事务以及应由政府提供的公共服务，利用市场竞争机制，提高政府工作效率，减轻财政负担，实现机构精简、满足公众公共服务需求的目标。狭义的公共服务政府将自身内部事务通过合同外包方式，交由市场组织承担，以降低财政负担，提高政府工作效率。
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2.2 政府责任
责任是指人们应当对自己的行为负责。责任总是与一定的社会角色以及社会成员的实际行为承担一定的后果相联系。关于政府责任的内涵，国内外学者都从不同角度进行了界定。政府责任不仅是政府应当做什么，即政府的义务与职责，而且包括政府不应该做什么，即政府机关及其工作人员在违反法律规定义务、违法行使职权时所承担的法律责任。李军鹏在其《责任政府与政府问责制》一书中提出了衡量当代政府责任完善程度的五个标准维度：可控性、服从度、问责性、回应性、透明度。可控性是指政府及其公务人员的行政行为得以有效控制，防止滥用权力，以权谋私，可通过立法权力与司法权力制约行政权力。服从度是指政府及其公务人员的行为应在法律法规范围内，可以通过外部控制手段即法律规章、内部控制手段即行政人员的伦理责任进行约束。问责性是指对政府及其公务人员违反法律规定或失职、未达到相应工作绩效而进行责任追究。回应性强调政府及其公务人员对公民偏好做出回应。透明度是指政府及其公务人员必须对其行为做出相应的解释与说明。政府只有在法律规定的范围内行使权力、履行义务才能真正承担起政府责任的要求。在公共服务外包方面，政府的责任是通过引入竞争机制，进行公共服务外包，支付费用并设定评估标准，对共服务外包结果进行评估。正如戴维·奥斯本和特德·盖布勒所说：“政府移交的是服务项目的提供，不是服务责任。”因此，完善公共服务外包中的政府责任是公共服务外包顺利运行的重要保障，政府责任的缺位、越位、错位可能导致公共服务外包的失败。笔者在综述国内外学者对公共服务外包与政府责任的理论与实践研究基础上，得出在公共服务外包过程中政府应承担的四种主要责任：目标责任，保证公共服务外包效率性与公平性的协调统一；法律性责任，建立完善的公共服务外包法律运行机制；市场化责任，即为公共服务外包创造具有竞争性的公共服务承包商市场；社会化责任，即积极培育非营利性组织的发展。
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第 3 章 我国公共服务外包中政府责任实现的现状、困境及原因....16
3.1 我国公共服务外包中政府责任实现的现状 ........ 16
3.2 公共服务外包中政府责任实现的困境 ..... 21
3.3 公共服务外包中政府责任实现困境的原因 ........ 26
第 4 章 政府责任视域下英美公共服务外包经典案例及启示........29
4.1 英国公共服务外包经典案例：“公民宪章运动”.......... 29
4.1.1 英国“公民宪章运动”的内容...... 29
4.1.2 英国“公民宪章运动”的原则...... 29
4.2 美国公共服务外包经典案例：公共服务“逆向外包” ..... 30
4.2.1 美国公共服务“逆向外包”的动因......... 31
4.2.2 美国公共服务“逆向外包”的发展......... 32
4.3 英美公共服务外包实践中政府责任实现的启示 .... 32
第 5 章 我国公共服务外包中政府责任实现的对策.........34
5.1 深化政府管理体制改革，保障政府目标性责任的实现 ..... 34
5.2 完善法律运行机制，促进政府法律性责任的实现 ......... 35
5.3 加快经济体制改革，推进政府市场化责任的实现 ......... 36
5.4 加快培育公民社会，推动政府社会化责任的实现 ......... 39
第 5 章 我国公共服务外包中政府责任实现的对策
公共服务外包的顺利实施离不开政府的责任建设。公共服务外包是通过引入竞争机制，将公共服务生产职能进行外包，政府容易在该过程中出现“卸载”责任、“外包责任”的问题。政府在进行公共服务外包后，其职能转变为保证外包合同的制定者、市场竞争环境的培育者、外包效果的评价者以及公共服务外包目标的实现者。因此，政府必须强化责任意识，牢牢把握实现公共服务供给均等化、公平性的责任目标，才能促进我国公共服务外包的顺利开展。
5.1 深化政府管理体制改革，保障政府目标性责任的实现
进一步深化政治体制与经济体制改革，转变政府职能，创造具有竞争性的市场环境，有利于促进政府公共服务外包目标责任的实现。深化行政管理体制改革，转变政府职能结构与角色，建设服务型政府是我国政府改革的重要内容。重新定位政府角色、转变政府职能是政府改革的必然要求，也是公共服务市场化改革的重要保障。转变政府职能，依法行政、合理行政，保障公共服务外包效率性与公平性相统一的目标责任的实现。一方面，政府要对公共服务外包过程进行持续不断的监督，不能“一包了事”。对于公共服务外包的效果质量进行有效监管，通过合同评估结果采取措施对承包商进行相应的奖惩，保证政府公共服务外包监管“到位”。另一方面，转变政府大包大揽的行政理念，放松管制，权力下移，正确界定政府权力边界，减少政府对公共服务外包承包商市场的过多干预，激发承包方市场以及社会的创造力与内生动力。加强公务员伦理道德建设，树立公共服务行政理念。首先要加强公务人员的伦理法制建设。我国应尽快完善公务员职业伦理规范，进行服务行政理念的宣传教育，使“人民公仆”的理念转化为公务人员的日常实际行动中，真正实现服务行政。同时，建立公务人员道德评价机制，成立专门性的道德委员会，专门考察公务人员行为存在的道德问题，确保公务人员的行为符合服务行政的标准。
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结 语
2013 年 7 月 31 日，国务院常务会议提出，要进一步推进政府向社会购买公共服务的力度，放开市场准入，将合适的公共服务项目交由市场与社会组织进行提供。公共服务外包顺利运行的关键在于政府责任的实现，国内外很多公共服务外包经验也证明，政府责任的缺失导致公共服务外包的失败。因此，完善政府公共服务外包中的责任机制，增强政府对公共服务能力建设是我国公共服务外包得以顺利运行的重要保障。实现公共服务公平性与效率性的统一，保障公民权利是我国公共服务外包的最终目标。公共服务外包是一柄双刃剑，政府需要充分发挥其积极作用。公共服务外包属于“舶来品”，而中西方在政治体制、经济发展成水平以及文化观念等方面存在很大的差异。政府责任对增强公共服务外包合法性、可行性具有十分重要的意义，而我国目前政府公共服务外包中面临公共服务价值目标偏移、公共服务法律运行机制不完善、公共服务市场化与社会化改革滞后的困境，阻碍了我国公共服务外包的顺利运行。因此，本文从深化政府管理体制改革、完善法律运行机制、加快经济体制与财税管理体制改革以及培育公民社会角度出发，提高政府的公共服务外包责任实现能力，从而实现公共服务外包公平性与效率性的协调统一。
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参考文献（略）