第一章 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
随着现代经济快速增长和政治的复杂化程度不断加深，市场和政府的关系更加紧密。社会公众对政府增加财政支出规模不断提出新的要求。自 2008 年至 2017 年，世界主要经济体的一般性政府支出环比增长速度如图 1-1。
从图 1-1 可以看出，除了欧盟经济体的政府支出速度有六年的负增长外，美国、日本和中国的政府支出增长率均处于正增长，虽然增长速度放缓，但绝对值的增量不断扩大。面对世界经济和国内经济的缓慢增长和不确定性，公共经济的收支矛盾和风险还将进一步显现。此外，政府及其所属的公共部门客观上存在着提供公共产品的垄断性，缺乏竞争机制，从而就使得财政资金的支出难以摆脱低效率状态。因此，政府支出的增长给公共部门履行管理职能带来了挑战，合理有效地使用政府财政资金已成为各国政府共同面临的问题。
..........................
1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究综述
随着公共经济绩效在世界范围内的兴起，英国、美国等发达国家立法机关或行政机关推出相关绩效预算法案，使得政府绩效预算及其工作在法律法规的框架下逐步运转起来。对绩效预算的研究内容主要体现在对绩效预算管理政策实施的效果检验、绩效测量理论和方法的改进、预算绩效与政府会计、政府审计的关系等方面。
1.绩效预算管理制度实施的效果检验
美国和英国在绩效预算制度规范上取得了显著成就，学术界研究重点则放在了已有制度实施的效果检验上。Cavalluzzo et al (2003)研究发现美国《政府绩效与结果法案》（Government Performance and Results Act，以下简称 GPRA）的试点地区，实施的绩效评估已经很大程度上满足该法案的要求，内部绩效评估的努力和更好的绩效问责制能对绩效预算提供必要的信息和激励[4]。Schmidle（2012）证实 GPRA 实施后，政府的确形成了重视绩效计划、绩效测评、绩效报告的行政管理模式[5]。Gerrish(2016)对绩效管理体系对公共组织绩效的影响进行了 meta 分析，他发现绩效管理系统对这些组织的绩效有积极的影响[6]。但是也有持反面意见，Pitsvada et al（2002）对 20 世纪 60 年代首次放弃绩效预算后，又重新审视绩效预算是否会对 21 世纪的美国预算做出重大贡献，认为尽管推动绩效预算有积极的一面，但管理和预算办公室不应建议全盘采用[7]。Breul （2007）发现执行 GPRA 的最初几年集中于制订一个执行机构战略计划、年度执行计划和年度执行情况报告的执行情况管理框架。但是，尚未系统地将执行情况纳入预算决策[8]。Moynihan et al（2012）在检视 GPRA 实施情况时发现它在促进绩效信息使用方面起的作用不大[9]。Carole et al（2007）考察了英国议会对公共服务协议的反应后发现，尽管议会本身试图将绩效审查制度化，但绩效报告对议会本身的挑战要大于对执法者的挑战[10]。Ellwood（2014）认为英国的《地方审计与问责法》对公共服务自治、治理和问责制具有重大影响[11]。Felicity(2016)通过比较在英国工党政府(1997-2010 年)和联合政府(2010-2015 年)执政期间流行的绩效管理方法，来证明两种表面上不同的方法之间存在的连续性[12]。Hagemann（2011）通过对比英国建立财政委员会前后的财政绩效，发现建立评估政府的常设机构对政府遵守财政规则确实具有促进作用[13]。
...............................
第二章 概念界定和理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 绩效预算和预算绩效
预算是具有法律效力的政府财政收支计划，绩效是对工作行为和结果的考核和度量。由于绩效信息对预算决策的影响程度不同，出现了绩效预算和预算绩效的两个概念。
绩效预算是以绩效为核心的预算，其概念是由美国纽约城市研究局在1907年提出，后经胡佛政府正式引入应用。美国总统预算管理办公室认为，绩效预算是一种预算与绩效结合的新模式，首先要阐明预算拨款所要达到的目标，并为实现其目标而拟定计划，所需要资金作出安排，在实施每项计划的整个过程中，采用相关的量化指标去衡量其取得的成绩和完成工作情况。OECD(2007) 根据发达国家的绩效预算实践，将绩效预算分为三类型：一是专业绩效预算，简单地将绩效信息列入到预算报告文件中；二是间接绩效预算，在预算审议过程中使用绩效信息，但在决策中不赋予任何预先确定的权重；三是直接绩效预算，它根据绩效信息分配资源。美国国家预算委员协会（2014）界定绩效预算是在预算申请、批准、执行和审计评估等过程中，相关计划、目标和绩效的信息被纳入到支出决策。Lu et al（2018）将绩效预算定义为：向决策中注入一组新的功能(例如:绩效驱动的战略规划、目标制定、目标设定、绩效跟踪、结果评估)；脱离预算投入的传统文化；将预算周期各阶段的绩效信息和活动融合在一起，就像 DNA(不是两条平行线)；各利益相关者之间的共同承诺和责任对成功至关重要[60]2-4。从理论上讲，绩效预算与传统预算管理的不同之处在于，在预算编制、批准和执行中以绩效信息为主要决策依据，以结果为导向，用绩效信息来分配预算资源，并通过问责强化绩效目标的落实。
预算绩效是将绩效融入预算，它是中国财政部结合当前的财政管理水平提出来的，具有“中国特色”。财政部 2011 年发布了 416 号文，提到“预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果”。预算绩效是在现阶段财政管理方式下引入的一种新型预算机制，将绩效理念和方法逐步渗入预算管理的各个阶段，以取代传统的预算管理模式，待时机成熟时将政策予以制度化，成为一种利益相关方遵守的正式规则。预算绩效是通过对资金的绩效管理去衡量资金投入的产出结果，作为政府绩效的一种表现方式，本质上所反映的是各级政府、各部门的工作绩效，绩效信息在预算资源分配中发挥的作用是弱有效或无效的。可见，预算绩效是绩效预算的低级阶段，绩效预算是预算绩效发展的目标。但从长远发展来看，实现绩效预算是中国预算绩效发展的方向。
.........................
2.2 优化政府预算绩效管理的理论基础
公共经济学是在财政学的基础上形成的，研究税收、公共支出、公共规制等现实问题。随着英美等发达国家掀起的一场以绩效为核心，旨在提高公共部门运行效率、减少公共资金浪费、实现财政收支平衡的“政府改革运动”，使得公共经济学的研究热点从税收转向了公共支出效率，以及公共政策的设计与评价。
2.2.1 公共经济学的理论
1.公共选择理论
对公共部门事务的集体选择被称之为公共选择。公共选择理论将研究经济学的分析方法运用于政治领域，来研究政治决策。它通常是从个人视角去分析问题，认为公共部门的人和私人部门的人一样，都是“经济人”，并把政府活动也视为一种市场交易活动，选择对己最有利的公共支出方案，受到的制度约束却比私人部门少。因此，公众认识到了政府也会失效，改变了对政府职能的认识。
公共选择理论认为，政党（或政治家）通过赢得选票最大化得到执行党及其职位，在任期内行使职能；官僚凭借自身才华技能受雇于政府，对上级负责，队伍也相对稳定。公共支出的一部分是由官僚人员过多和行政效率过而造成的浪费和流失。官僚的目标并不是满足选民意愿，只是作为政策的执行者，为了“有效”地执行政策，在预算约束下追求本部门的预算规模最大化，谋取自身的福利。尼斯坎南的官僚模型就发现，官僚通过宣传自身的各种活动，来提高选民或对预算有决策权的政治家对公共产品的社会收益评价，获得更大规模的预算，这就是公共支出不断增长的原因。官僚模型使人们注意到了官僚机构潜在的资源配置无效或低效，要控制这种局面，必须有一套检查和协调机构，用制度给予官僚足够的自由和裁量权以追求自身利益目标，激励与问责并存。
..............................
第三章 中国政府预算绩效管理制度的演进与架构 ························· 26
3.1 中国政府预算绩效管理制度的演进 ································ 26
3.1.1 初步探索阶段（2001 年至 2010 年） ······················· 26
3.1.2 重点推进阶段（2011 年至 2016 年） ························· 26
第四章 中国政府实施预算绩效管理制度的效果评价—基于省级层面数据 ············· 35
4.1 研究假设 ························ 35
4.1.1 预算绩效与预算申请 ························· 35
4.1.2 预算绩效与财政透明 ···························· 36
第五章 中国政府执行预算绩效管理制度的评价—基于地方政府视角 ··················· 49
5.1 地方政府推进预算绩效管理政策的文本分析 ······················· 49
5.1.1 研究设计 ························· 49
5.1.2 政策发文数量和属性分析 ··························· 51
第七章 中国政府全面实施预算绩效管理制度的优化措施
7.1 全面加快预算绩效管理制度建设
预算部门和单位的支出就是“花钱”的过程，但从产权理论角度，花别人的钱和花自己的钱时，其谨慎态度是不同的，加之现有体制下评价政府花钱效果是个很敏感的话题，所以必须依靠制度的力量，在执行过程中严格遵守法律规范，将行为规范逐渐嵌入到主观意识里，从被动接受评价到主动实施评价，才能成为工作思维模式的常态化。
7.1.1 制度顶层设计
预算与绩效的结合可以从预算绩效法开始。当前中国正面临绩效动力不足的根源，在于中国国家治理的传统绩效基因和现实绩效类型都缺少法治元素[113]。从英美发达国家的经验可以总结出，法律至上原则是绩效预算管理成功实施的关键。在绩效管理的各个环节都可以找到相应的法律依据，并严格按制度约束进行工作。Lu et al（2018）对美国州一级的绩效预算编制制度的研究表明，那些有更全面、更明确要求和责任的法律的州，人们更多地利用了绩效预算编制，执行机构内部更有力、更有效地利用了预算编制，特别是管理层，而不是那些做资源分配决定的立法者[60]9-10。政府通过法律、行政授权、行政协议或政策来建立一套公共预算绩效管理体系。加强顶层设计，用制度来引领预算绩效管理工作。一项好的政策(制度)，不仅能调动有关方面的积极性，而且能产生良好的社会效果[114]。因此，预算绩效管理工作要全面取得实效，扎实推进，必须得到国家立法支持，提升法律法规支撑层次。国家不仅要出台顶层的法律制度，还包括一系列可操作指南和配套法规。
...........................
第八章 结论
美英两国是公共部门绩效管理改革的先行者，积累了丰富的绩效预算管理经验，引领其他国家纷纷效仿，尽管学术界和实务界对绩效预算实施效果有褒有贬，但总体来说还是认可了绩效预算对提升国家治理的重要作用，各国政府积极借鉴。尤其是英国预算流程体现立法机构和行政机构的权力统一，其经验对中国预算绩效管理更具有启示意义。从经济学价值角度探索公共经济绩效，符合中国建设透明、高效、责任政府这一执政理念。
中国全面实施预算绩效管理的“战线”扩大，势必会带来一系列问题，各级政府部门和单位在具体执行政策时不可操之过急，对于未来可能出现的问题不能等到实际发生再打“补丁”，应及时防范。对已有预算绩效管理政策进行评价，是为了优化未来制度供给。本文借助量化分析方法，以数据为依据，找出影响政策执行的因素并提出优化措施，对未来预算绩效管理的发展提供参考。得到以下主要结论：
一是，以公共经济学和新制度经济学为理论依据，预算绩效管理制度化的经济价值在于：为公共部门行为树立公共价值、反映公共经济行为的绩效结果、降低公共部门之间的交易费用和对公共部门资金运用进行再约束。
二是，对已实施制度的效果和执行情况进行定量评价，以数据为依据，找出影响政策执行的因素。采用断点回归方法，对已实施的政策效果进行实证检验。结果显示，财政部发布 416 号文（2011 年）后，对地方财政预算申请有明显的约束作用，但对财政透明度和民生支出水平的提升尚未有显著影响。采用文本分析法，对 2011 年后省级层面出台法规文件进行质性研究，采用问卷调查法，分析政策在基层政府的执行情况以及影响其执行的因素。发现仍存在的问题有：现有预算绩效管理政策约束力明显薄弱，专业人才缺乏严重制约绩效分析质量，绩效管理方法难以适应基层实际需要，政府会计、政府审计与预算绩效的联动机制尚未建立。
三是，规范正式制度及其实施机制，各级政府应从宏观指导深入微观层面操作，自上而下推进政策执行。当前阶段，中国宜采用人大立法监督、政府贯彻执行和社会力量重点参与的政府主导的预算绩效管理模式，审计部门对绩效报告再评价，减少职能的交叉重复。将绩效管理和预算管理深度融合，优化绩效管理各环节衔接和方法设计，完善绩效管理各实施环节和保障措施。
参考文献（略）