本文是一篇法律论文，笔者认为基础设施是服务经济社会发展的重要的建设，也是国家经济稳定的重要抓手和扩大内需的重要手段。探矿权人和采矿权人通过有偿的方式取得了矿业权，并投入大量资金进行勘探以期获得收益，合法的矿业权作为用益物权的一种也应当受到法律保护。
第一章基础设施建设压覆矿产资源纠纷案件概述
一、压覆矿纠纷案件日益增多，案由多样化
压覆矿纠纷案件从案件数量看呈现逐年上升的趋势。2012年以来，以“压覆”和“矿产”为共同关键词在中国裁判文书网上查询到文书共1221件。2012年仅3件，2017开始出现猛涨，2020年达到281件。从统计的案由看，涉及民事案由最多，达到了762件，其次是行政（369件）、刑事（40件）、执行（13件）、国家赔偿（5件）和其他（32件），占比分别为58.28%、22.82%、8.13%、5.26%、0.33%和5.17%。定义为“物权纠纷”的案例322件，定义为“合同纠纷”的案件308件，定义为“侵权纠纷”的案件89件。1（参见下图1）
法律论文参考
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二、纠纷产生的原因
《民法典》第三条规定，“民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护，任何组织或者个人不得侵犯”，从而昭示了“权利神圣”的原则。压覆矿纠纷案件就是矿业权作为合法权益设置在先，建设项目建设的基础设施物权保护权在后，以物权的优先权效力，应当优先保护设置在先的矿业权。但高速公路、电力线路、铁路、水利工程这些大型基础设施建设项目又带有明显的公益性，当矿业权人的个人利益与公共利益两个合法权益发生冲突时，按照利益位阶，个人权利的行使又不得损害国家利益和公共利益。虽然《民法典》规定了为了公共利益的征收征用不动产应当进行补偿，但在目前建设模式下，基础设施项目建设对矿区土地并不进行征收，仅对矿业权人进行补偿，补偿的标准并非完全按照土地等不动产的征收征用补偿标准。尤其是因某些基础设施保护的要求，在一定区域内的某些行为受到限制，即权利人行使权利受到一定限制，如电力设施周围500米范围内禁止爆破等。对于权利受限的部分，如何进行补偿，不论是理论上还是司法实践中，都无法找到通用的标准，只能由双方当事人协商解决。建设单位一般因项目系国有资金，又面临严格的成本审计监管和监督监察，双方协商的标准面临审计和监管的风险。而近年来各种资源性产品的价值猛涨，直接提升了矿业权的价值，矿业权人在与建设方商谈补偿或赔偿金额时要价过高，因此双方难以达成一致。
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第二章案件审理中司法适用问题及原因
一、存在的问题
从笔者搜集到的各级人民法院审理建设项目压覆矿产资源纠纷案件的判决来看，法院之间在案件案由定性、压覆的认定、赔偿标准等方面存在较大的差异性，如法律法规适用不同、对法律法规条文的理解不同、认定理由不同、赔偿标准不同等。审理中对有关法律、法规条文的理解和适用的差异性或不统一导致不同法院或同一法院对同类案件的判决之间差异较大，有时甚至截然相反。2019年河南省高级人民法院在审理成凌公司与洛钼集团侵权责任纠纷一案中的观点与最高人民法院在2019年发布的公报案例丰宁长阁矿业有限公司与北京铁路局物权保护纠纷案中对压覆矿纠纷1法律适用都存在截然不同的观点。审判实践中，存在司法适用不一致的问题主要集中在以下几点：
（一）案由认定不一致
对于建设项目压覆矿产资源纠纷的性质尚无明确规定。在相关法律法规不尽完备的情形下，对于压覆矿纠纷案件的案由定性也出现了不同的观点。对根据民事诉讼法的“辩论原则”，案由实质限定了后续法官审理的范围，也是双方制定诉讼策略的基础。对于争议最大的法律关系，目前司法实践中，法院的认定尚不统一，存在以下几种认定。
1、物权纠纷
建设单位基于对基础设施的所有权（如电力设施、管道等）而形成的对压覆土地的用益物权，与矿业权人基于合法取得的采矿权或探矿权形成的对地块的用益物权，包括在地面上方或下方进行挖掘土地、建造建筑物以及探采资源等权利，在土地及矿产资源综合开发利用的前提下，两者作为依法形成的用益物权，在空间上相互独立、利用和并存，应具有平等的物权地位并适用物权的相邻关系。如陇南市中级人民法院在甘肃厂坝有色金属有限责任公司与成县须弥山实业有限公司相邻损害防免关系纠纷一案中认为，须弥山公司徐明山铅锌矿与厂坝公司柒家沟尾矿库相互毗邻、压覆，在行使采矿权和土地使用权时发生纠纷，故符合相邻关系纠纷的基本特征2，将案件定义为物权纠纷下的相邻权纠纷。在赵某与榆林市供电局等相邻损害防免关系纠纷一案，榆林市中级人民法院认为这是属于物权纠纷中的相邻权纠纷1，因此将案由定性为物权相邻权纠纷。在苍溪县裕华页岩砖厂与中国石油化工股份有限公司西南油气分公司采气二厂相邻损害防免关系纠纷一案中，苍溪县人民法院认为原被告之间系因相邻关系产生纠纷2。据笔者统计压覆矿纠纷案件的案由，有近一半压覆矿纠纷案件的案由系物权保护纠纷，如贵州王家坝煤业与南方电网物权纠纷一案中，一审法院贵州省高级人民法院认为鉴于电网建设工程建设属于公共利益行为，压覆矿产资源矿业权人的用益物权应得到补偿，纠纷性质应为物权保护纠纷，排除了侵权关系3。
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二、司法适用存在差异的原因
（一）法律、规范性文件适用存在差异
目前我国涉及基础设施建设压覆矿产资源纠纷案件的法律规范性文件有《民法典》、《矿产资源法》等法律，有《矿产资源勘查区块登记管理办法》等行政法规，依据法律法规制定的部门规章和规范性文件。法院在审理中对前述法律等规范性文件的适用上存在较大差异。
1、适用的法律上存在差异
目前人民法院在案件审理中对现行法律的适用存在差异，导致事实认定、责任划分上存在差异。有法院依据所有相关法律对的规定综合认定是否是责任主体和存在过错以及过错大小。如贵州省高级人民法院依据《矿产资源法》、《电力法》做出相关认定后再依据《侵权责任法》和《物权法》做出判决。但不少法院在审理中仅仅依据原《物权法》中对物权保护的规定作出相关责任或过错认定，没有依据《矿产资源法》以及《电力法》等特别法规定来认定项目建设是否合法，从而影响是否存在过错的认定。法院在审理中适用法律的不同导致判决结果出现较大的差异。如：郑州市中级人民法院在郑新豫能煤业有限公司与国网河南省电力公司新密市供电公司财产损害赔偿纠纷一案中中，适用物权法第一百三十六条的规定，新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权，认定国网新密公司在拟建鸿山变电站压覆郑新豫能公司的采矿权构成侵权。
2、行政法规以及部门规章的适用差异
法院在审理时对规章、规范性文件的适用不统一，存在差异。有的适用部门规章和政府规范性文件，有的认定部门规章和规范性文件不是法律与法规，法律效力低，不作为判决的适用依据。在确定赔偿原则或范围时，有些法院认定国土部[2010]137号不属于法律，不能作为确定权利义务的依据。如：(2017)最高法民终724号和广元市茂成商贸有限责任公司与兰渝铁路有限责任公司探矿权纠纷案件中，两个案件中最高人民法院均认为137号文规定首先强调双方需经协商签订具体补偿协议，所列补偿范围也是“原则上应包括"，故应为指导性规定，而非强制性规定。而有些法院又认为137号文蕴含着以直接损失为补偿的一般原则，补偿直接损失符合我国国情。如，最高人民法院（2019）最高法民终1793号判决和云南省高级人民法院（2019）云民终895号判决中就直接适用了137号文贵规定，只补偿直接损失。还有法院对行政机关出具的非正式回复也参考适用，并作为认定侵权的依据。
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第三章压覆矿纠纷案件的司法适用修正.............................24
一、法律法规的一般适用原则.............................24
(一）一般法和特别法均应适用............................24
(二）行政法规适用.............................24
第四章压覆矿争议预防与解决机制.................................35
一、立法层面的争议预防与解决机制.......................35
(一）明确关键定义............................35
(二）统一裁判原则................................35
结语.............................39
第四章压覆矿争议预防与解决机制
一、立法层面的争议预防与解决机制
《中华人民共和国矿产资源法》自1986颁布实施以来，经历了1996年和2009年两次修正，1994年也出台了实施细则。但相关规定中仍然有部分过于原则，无法有效用于实践。对137号文作为规范性文件是否具有普遍约束力和在民事案件中适用其确立的直接补偿原则的争议可以看出，因为立法工作滞后，压覆矿管理通常依赖法律位阶较低的，甚至可能与法律法规规定不一致的规范性文件进行管理的方式存在问题，需要从法律层面规范矿产资源管理和压覆矿产资源审批管理，加强顶层法律供给。
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2、行政法规以及部门规章的适用差异法院在审理时对规章、规范性文件的适用不统一，存在差异。有的适用部门规章和政府规范性文件，有的认定部门规章和规范性文件不是法律与法规，法律效力低，不作为判决的适用依据。在确定赔偿原则或范围时，有些法院认定国土部[2010]137号不属于法律，不能作为确定权利义务的依据。如：(2017)最高法民终724号和广元市茂成商贸有限责任公司与兰渝铁路有限责任公司探矿权纠纷案件中，两个案件中最高人民法院均认为137号文规定首先强调双方需经协商签订具体补偿协议，所列补偿范围也是“原则上应包括"，故应为指导性规定，而非强制性规定。而有些法院又认为137号文蕴含着以直接损失为补偿的一般原则，补偿直接损失符合我国国情。如，最高人民法院（2019）最高法民终1793号判决和云南省高级人民法院（2019）云民终895号判决中就直接适用了137号文贵规定，只补偿直接损失。还有法院对行政机关出具的非正式回复也参考适用，并作为认定侵权的依据。
（一）明确关键定义
从本文的分析来看，法律定义不明确导致的法院不同理解是造成压覆矿案件司法适用不一致的重要原因。从本文第二章常见的争议可见，“压覆”“已查明矿产资源”定义不清晰是导致判断建设项目是否压覆矿产资源存在争议的关键原因。虽然国土资源部386号文对“压覆”作出了界定，但由于该文对“已查明矿产资源”又未进行界定，导致裁判标准产生出入。要从根本上解决争议，应当首先明确定义，对于容易引起混淆的赐予进行含义明确的解释，缩减法官自由裁量的空间，统一法律适用标准。因此，有必要以法律定义的形式明确，可以通过司法解释或者补充条例的方式来明确法条中存在不同理解的用语的准确含义，能够清晰准确的为裁判过程提供适用标准。
笔者认为，建设项目压覆区中的压覆是指物理接触或压覆，而非应报批和给予补偿的建设项目实施导致压覆区内已查明矿产资源不能开发利用的压覆。建设项目压覆区的“压覆”概念与导致区内已查明矿产资源不能开发利用的“压覆”概念有区别，单纯的范围重叠并不一定构成压覆。建设项目压覆区与勘查区块范围或矿区范围重叠但不影响矿产资源正常勘查开采的，不作压覆处理。已查明的矿产资源（储量）应是经由矿产资源储量评审机构评审，并办理了储备量备案和查明储量登记的矿产资源（储量）。
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结语
基础设施是服务经济社会发展的重要的建设，也是国家经济稳定的重要抓手和扩大内需的重要手段。探矿权人和采矿权人通过有偿的方式取得了矿业权，并投入大量资金进行勘探以期获得收益，合法的矿业权作为用益物权的一种也应当受到法律保护。基础设施建设推进过程中与矿区土地发生物理接触而产生压覆矿纠纷发生较多，案件司法中存在同案不同判的现象比较明显。基础设施和矿产资源都是经济社会发展的重要物质基础，在法治的框架下，尊重合法权利，遵守程序正义，在公平与效率之间寻求更大平衡，既要体现社会公平，又要满足公共利益的迫切需求。本文通过大量案例进行分析，探讨了压覆矿纠纷案件司法适用过程中存在的问题以及解决司法适用问题的建议，并讨论了如何在现行法律框架下适用相关法律、解决案件主要的争议焦点、厘清矿业权与建设项目的相邻关系、探矿采矿作业与基础设施保护关系。
虽然目前矿产资源相关法律存在不足，但法治社会的建设本身就是一个长期的、艰巨的系统工程，在此过程中涉及到多方面的问题，需要多部门的合作与协调。因为条件的限制，本文搜集的数据和案例不够全面，且本人分析水平有限，并未进行更细致的统计分析。因此本文在建议部分提出的建议不一定具有可操作性，需要进一步的论证。下一步本人打算紧密跟进案情的最新进展以及国家相关法律法规以及规章的变化，持续研究基础设施建设过程中与矿产资源纠纷司法适用的问题，积极推进相关建议在实践中的推进和完善。
参考文献（略）