一、确认无效判决的理论基础
（一）确认无效判决的概念、特点
根据《行政诉讼法》第七十五条的规定，确认无效判决是指原告先向法院提出确认所诉行政行为无效的申请，法院在对行政行为实施主体是否具有行政主体资格以及行政行为是否存在“没有依据”等重大且明显的违法情形审查后，根据审查结果作出行政行为是否无效的判决。法院审查的不仅是行政行为合法与否的问题，还需在违法的基础上对行政行为是否存在重大且明显的瑕疵进行审查。同时，确认无效判决的适用对象是具有重大且明显瑕疵的违法行政行为，包括但不限于行政行为的实施主体不具有行政主体资格或没有法律依据等无效情形。另外，根据 2018 年《适用解释》第九十四条①的规定，法院在公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为后，经审查，发现行政行为存在无效的情形，也可以主动作出确认无效的判决。
确认无效判决作为一种新兴的判决方式，具有下面几个特点：一是独立性，确认无效判决作为一种独立的判决方式拥有其自身价值，确认行政行为无效的后果是其自始不发生任何法律效力。二是补充性，从对相对人权利保护的角度来看，二者产生的法律效果相类似，都是追溯至行政行为作出之日起无效，故在此之前撤销之诉会是当事人的普遍选择，“必须要在别的诉讼无法救济时，确认无效之诉才有适用的必要”②，确认无效之诉在一定程度上可视为对撤销之诉的补充。最后，因为确认无效判决的对象是无效行政行为，该行政行为自作出之日即是无效的，所以确认无效判决实质上是对该行为无效的一种确认与宣告，并不会赋予其其权利或义务。
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（二）行政行为的“有限公定力”理论
行政行为的公定力问题在行政法学中的地位非常重要，行政行为的公定力是指行政行为具有对世的法律效力，具有这种法律效力的基础是根据合法性推定。③行政诉讼法第 75 条确定了无效判决的对象为无效的行政行为，无效行政行为是指重大且明显的违法行为，这是根据行政行为的违法程度进行的一种分类。行政行为违法类型大体可以分成这几类：轻微违法、一般违法和重大明显违法，这是一个阶梯递进的过程，违法程度逐渐加深。①行政行为的轻微违法主要是指行政主体在实施行政行为的过程中存在轻微违法，但是这些轻微的违法程序不会对行政相对人的权利产生实质的影响。②行政行为的一般违法比轻微违法程度加深，将给相对人的权利造成实质性的影响。法院面对一般违法行政行为可以作出撤销的判决③或者确认违法的判决④。行政行为的重大明显违法相比于一般违法程度又要加深许多，重大且明显的违法行为会给相对人的权利造成巨大的影响，对于该类行政行为法院应作出确认无效的判决。近年来人们对法律的推崇经历了完全遵从法律的规定到更加的追求正义的过程，关于无效行政行为是否具有公定力的讨论也异常激烈。目前学界较为盛行的两套公定力学说便是“有限公定力”说和“完全公定力”说。
“有限公定力”说认为在一般情形下行政行为一经作出便具有公定力，但存在重大且明显违法情形的行政行为除外。德国行政法学家奥托·迈耶在对公定力理论研究时也对“有限公定力“理论作了相关阐释，他认为行政机关的公权力代表着国家意志，是行政行为作出的基础，所以如果不是行政行为重大且明显违法，应当具有对世的普遍效力，人们都应遵守。虽然奥托·迈耶认为的“非常明显的法律错误”与目前新行诉法和适用解释的规定有所差异，其重大明显瑕疵只包含不是行政主体作出的行为以及超出管辖范围两种情形。
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二、确认无效判决的司法实践
（一）确认无效判决司法实践的基本情况
1.确认无效判决案件的数量逐年上升
在 2015 年 5 月 1 日即确认无效判决这一判决方式还未写入行政诉讼法之前，我们仅在最高院的司法解释中看到过确认行政行为无效的相关阐述，且规定的并不明确，所以这一判决方式在司法实践中适用较少。随着新法的颁布与实施，各地法院作出确认行政行为无效的判决有了明确的法律依据，其适用逐渐增多。为了能更好地表现确认无效判决案件数量的上升趋势，笔者以“行政行为无效”为关键词在中国裁判文书网上进行检索，具体统计情况如下图所示。
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（二）是否受起诉期限限制不明确
新《行政诉讼法》对于确认行政行为无效的起诉期限并未作特别规定，这表明提起确认无效之诉应被包含在一般起诉期限规则内，对于提起确认无效之诉应严格遵循法条规定，所以一部分法院及法官认为仍需按照行政诉讼法的规定来确定起诉期限，即六个月①。但还有很大一部分人认为无效的行政行为是自始、当然无效的，所以提起确认无效之诉不应受起诉期限的限制。江必新也在《新法释义提到“对于提请确认无效之诉，应不受起诉期限的限制，并且也不受最长保护期限的限制”。②
关于确认无效之诉的起诉期限，各地法院在实践中的应用并不相同。如在西宁某房产公司诉西宁市土地储备中心一案③中，原告起诉时距被告作出行政行为已有两年，法院认为原告在起诉时已经超出了《行政诉讼法》第四十六条④规定的诉讼时效，所以最终判决驳回原告的诉讼请求。而在王某某诉歙县民政局婚姻登记一案⑤中，歙县民政局认为王某某起诉已超过起诉期限，故认为法院应当驳回王某某的诉请，但法院认为无效行政行为是自始无效的，原告可在任何时间申请法院确认该行为无效。可是因为缺乏具体的法律条文依据，致使不受起诉期限限制的观点在实际应用中只能以无效行政行为自始无效等理论来说明，这无疑会让法院在判决时没有那么自信与肯定，对当事人的说服力也有所欠缺。
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（一）是否受起诉期限限制不明确...................................20
（二）原被告举证责任分配不清......................................21
（三）重大且明显违法的含义有待明晰......................................21
四、确认无效判决的完善措施..............................................23
（一）确认无效之诉应在“适当期间”内提出及其认定......................................23
1.“适当期间”的合理性..................................23
2.“适当期间”的考量因素与判断标准...............................26
四、确认无效判决的完善措施
（一）确认无效之诉应在“适当期间”内提出及其认定
1.“适当期间”的合理性
确认无效判决与撤销判决带来的效果都是对被诉行政行为效力的否定，判决作出后行政行为自始无效，所以一定程度上确认无效判决是对撤销判决的补充，若对一个无效行政行为行政相对人未在起诉期限内诉请撤销判决，那在起诉期限经过后，相对人将找不到救济权利的途径。④部分学者认为无效行政行为应受起诉期限限制，因为法律不保护躺在权利上睡觉的人，法律已经给相对人充足的时间来行使自己的救济权利。⑤法的安定性和维护社会稳定是支持确认无效判决应受起诉期限限制的一大主要原因，一些学者认为，“若诉请确认无效不受起诉期限限制，那么它将一直处于可以被攻击的状态，对法的安定性和社会稳定来说无疑是不利的”，因为“即便认为行政行为属于‘无效’，但是随着时间的经过，可能会衍生出别的法律关系，而此时若作为别的法律关系的基础的该行政行为是一直可以被却认为无效的，那么在该行政行为基础上的法律关系又将归于何处，这些衍生出来的稳定的法律关系是否更值得保护”。①这种理论认为法的安定性和保持社会稳定的重要性是高于无效行政行为理论本身的，我们觉得这种观点是有待商榷的。
从行政行为理论来看，无效的行政行为自始当然无效，不会因为时间的经过或者其他因素的加入而变为有效。如果提起确认无效之讼受起诉期限限制，那么无效的行政行为就会被默认为是有效的，其损害相对人全力的状态将得不到恢复，有些还会一直持续着，这对公民权利的保护是非常不利的。无论在何种情况下，一个无效的行政行为都不能因为时间的经过而具有确定力。②如果认为确认无效之诉应受起诉期限限制，那么无效行政行为理论也将会受到冲击和质疑
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确认无效判决是我国行政诉讼发展的产物，这一判决方式的确立具有重大意义，完善了判决方式的种类，有助于对相对人合法权益的保护，也有助于对行政机关行使公权力的监督。但是其作为一个新兴事物，仍存在许多不足之处，在其适用标准、起诉期限等问题上都还有待完善，与传统的判决方式相比，其理论基础和司法实践中的应用都还较为欠缺。确认无效判决应当是针对无效行政行为作出的，但我国还未构建较为完善的无效行政行为制度，所以新《行政诉讼法》第七十五条对于确认无效判决的对象用了“重大且明显的违法情形”这一表述，而不是直接适用于无效行政行为。另外，对于“没有行政主体资格”和“没有依据”的表述在理解上也存在着一定问题，其标准并未达到统一，有待于在司法实践中进行丰富与完善。笔者认为不具有行政主体资格应当指实施主体实施的行政行为明显超越了其权限范围；没有依据不仅指没有法律依据，也应包括没有事实依据。
新《行政诉讼法》颁布实施后，实务中大批以确认无效判决结案的案例涌现，笔者选取了一些具有代表性意义的案例，并结合 2018《适用解释》第九十九条的相关规定，对其进行进一步探讨与研究，发现了确认无效判决在司法实践中适用存在的一些问题。由于相关配套制度的缺失，一些概念还比较模糊，造成了不同判决方式适用混乱、起诉期限的适用不一致等现象。笔者通过对所选取案件的分析，对无效判决的适用情形作出了相应的增补，提出确认无效之诉应当在“适当期间”内提出，并对适当期间的标准进一步明确。对于确认无效判决与撤销判决间的关系，笔者根据《适用解释》第九十四条的规定，将其转化形式作了更为明确的表达。最后对原被告在不同时期内的举证责任分配也作了进一步明确。本文力求将确认无效判决区别于传统的判决方式，充分凸显确认无效判决的价值与意义。
参考文献（略）