绪 论
笔者认为，要探讨当下广播电视的管理体制问题，还是应该着眼具体国情，立足实际，结合现行、现存的广电政策法规，先从我国广播电视领域政策法规体系合理科学的建构入手，而不是“跑步”进入全面法制时代。做好第一步的工作，以期为广播电视立法的最后成功提供借鉴，做好铺垫，打下夯实的实践基础。这是本论文研究的出发点和立足点。论文将以广播电视领域的政策法规体系为切入点，以国家政党对广播电视的宏观政策调控为视角，尝试对我国现行广播电视的宏观管理体制模式进行研究分析，论文最后落点放在了对我国广播电视的政策法制化上，为建构更为科学合理、符合实际的政策法规体系这一重大工程提出大胆建议，以期为《广播电视法》的出台提供借鉴。
第一章 我国广播电视宏观管理体制概述
第一节 我国广播电视的宏观管理体制
我国广播电视管理体制是新闻事业管理的重要组成部分，不同的社会政治制度和不同的国情下有不同的广播电视管理体制。在我国，广播电视行政管理这一宏观管理方式更能体现其领导性与指导性的优势地位，而论文也旨在从宏观的视角来对整个广播电视管理体系进行分析研究。
一、管理与广播电视管理概述
（一）管理概述
在现代社会发展进程中，人们需要形成某种组织，以团队的力量来达成个体力量无法实现的特定目标，这就需要以科学、有效的管理活动来协调组织内部的运作与互动。所谓“管理”，即主其事者为“管”，治其事者为“理”。管理是人类最基本的一项社会活动，它广泛存在于大到国家、小到企业、学校等社会组织的活动中。从词义上，管理常常被解释为管辖、处理、管人、理事等，即对一定范围内的人、事、物进行约束、整理，使其循序进行。“管理是指一定组织中的管理者，通过实施计划、组织、领导、协调、控制等职能来协调他人的活动，使别人同自己一起实现既定目标的活动过程。
（二）广播电视管理概述
我们关注的不仅仅是物质形态的广播电视媒介，而是围绕利用广播电视媒介进行的活动。管理活动存在于广播电视的各个部门、各个领域以及各种活动的各个环节，因此，如同一般管理活动，“广播电视管理也包括广播电视行政管理，即国家对广播电视媒介的宏观管理；广播电视事业管理，即广播电视事业组织——媒介自身进行的管理；广播电视企业管理，即广播电视媒介企业组织及其经营活动的管理。其中后两种管理我们称之为广播电视媒介管理，因为，它们都是围绕具体的广播电视媒介展开的管理活动。”②广播③电视的管理，是广播电视学与管理科学的结合，即运用广播电视组织的人力、物力、财力等资源，通过适当的计划（planning）、组织（organizing）、人员分配（staffing）、指导（direction）、控制（controlling）及内部协调（coordination），使广播电视组织的资源系统发挥最高效能，以达到大众传播的组织目标。正如管理科学之父泰勒（Frederick W.Taylor）所说，“科学管理活动并不是用以提高工作效率的技术手段的集合，而是一种管理哲学的思考方式。”④因而，对于广播电视管理的理解和研究应当置于整个社会结构的大背景之中。广播电视管理不仅指广播电视媒体内部的管理流程，同时广播电视媒介作为社会组织结构的重要组成部分，本质上属于上层建筑的范畴。现代社会中，广播电视媒介与社会环境的各个方面产生互动，并且受社会环境的各个层面的制约和影响。因此，对广播电视管理的研究，应该涵盖社会、经济、技术、伦理道德、政治和法律等宏观层面的管理秩序。广播电视作为大众传播媒介的重要组成部分，在社会结构中的地位，对广播电视的运作方向和管理体制都有重要的关系。广播电视并非游离于整个社会结构体系之外，而是与其所指向的受众一起同属于更为广泛全面的社会结构当中。研究广播电视的管理体制，除了研究广播电视的内部管理制度、经营流程之外，还必须对调控、管理广播电视业的政策、法规、职业道德、行业规范等一系列外部政治、法规制度环境加以分析。
二、我国广播电视管理体制的基本架构及特征
（一）我国广播电视管理体制的基本架构
从我国广电管理体制的历时分析可以看出，广电体制是在不断的调整、改革中得到完善的。每一时期的管理体制都与特定的广电生产力相适应。”①多级管理体制对于我国广播电视初期的发展和普及起到了重大的推动作用，新两级管理体制是适应广电产业化的要求而建立的，为广电生产力的发展开辟了新的空间。我国的广播电视一直都是党、国家和人民的喉舌，为保证喉舌功能，确保对广播电视的控制，我国的广播电视管理体制又具有高度的行政依附性。从总体上看，在我国广播电视领域实行的是在中央统一领导下的“条块结合，以块为主，分级管理，双重领导”的管理体制。实际上，这既是广电管理体制，也是广播电视的宏观管理原则。所谓“条条”管理，指的是广播电视的纵向管理，即从中央到省、市、县各级纵向对口的业务主管部门对各级广电机构实施的管理。国家广电总局作为国家政府部门（为国务院直属机构），管理全国的广电事业，省、市、县的广播电视厅（局）作为地方业务主管部门，负责当地的广电事业管理。所谓“块块”管理，是指各省（自治区、直辖市）党委和政府及省以下各级党委和政府对同级所属的电视机构的直接领导和管理，具体管理内容包括对广电机构领导人的任命、机构设置、人员编制、劳动人事制度、财务经费、资产管理等，统称人、财、物均归各级地方政府。“条块结合”是指我国广播电视事业中既有纵向“条条”的分级管理，又有横向“块块”的属地管理。
（二）我国的广播电视管理体制的基本特征
我国的广播电视管理体制基于《宪法》有关基本原则及党对大众传播媒介宣传工作的指导方针而存在，它具有高度行政化的特征。为了保证充分发挥广播电视作为党、政府（国家）和人民的喉舌的功能，保证宣传工作的顺利进行和意识形态安全，我国的广播电视从一开始就确立了党管宣传的原则。“党管宣传的原则，具体表现为：我国广播电视的管理都是在党中央的统一领导下进行的，各级党委负责广电机构宣传工作的直接领导。各级党委抓广播电视宣传，体现在思想政治领导和宣传业务管理两个方面，具体包括以下主要内容：传达贯彻党的宣传意图和宣传方针；根据一个时期党的中心工作和任务，指导电视宣传计划的制定和实施，监督检查宣传方针的贯彻和宣传活动的组织情况，组织协调重大宣传活动，审查重大宣传项目，管理宣传机构的重要人事变更等。与党管宣传这个原则相应，还有党管干部的原则和党管媒体的原则。”①虽然按照双重领导的要求，各级广播电台和电视台的宣传工作也受上级广播电视部门的指导，但相对而言，各级党委对广电机构的宣传工作的领导更为直接和深入。在党管宣传这个原则的指导下，我国广电领域建立起了以宣传管理为核心的管理体制。“广播电视机构内部实行以宣传为中心，宣传管理、技术管理、经营管理三位一体的管理制度。
第二节 我国广播电视的体制模式
广播电视自诞生之日起，在任何国家都受到了比报业更加严格的控制。“对于广播电视业的限制，现有的主要观点为：第一，资源稀缺：广播电视所需的频率为稀缺资源，并非人人都可以获得许可；执照获得者只是公众使用频率的代表，因此必须对公众负责。第二，影响巨大：由于广播电视使用声像进行及时性传播，范围大，无所不在；受众层面广，听、看双可，造成的影响十分巨大。因此，对社会能力弱小者应予以保护，主要是保护心智尚未成熟的少年儿童不受广播电视中暴力、色情的污染。”②综上所述，广播电视在体制方面呈现出的多样性和复杂性也就不足为奇了。用国际交流问题研究委员会的一位成员的话来说：“我们的世界在交流系统及所有制和控制权方面有着品种多得令人惊讶的工作模式。既有国家拥有并控制全部交流渠道的制度，也有宪法禁止国家干预消息情报流通的制度，同时，还有处于这两种极端之间的其他种种模式。
第一节 我国现行的广播电视政策体系分析
一项重大的政策，往往影响一个地区，一个行业、一个民族、一个国家的前途和命运，决定着它们的兴衰存亡。而且这种影响从时间跨度来说可能是几年、几十年，甚至上百年。因此，减少政策的失误率、提高政策的有效性，确确实实是一个天大的问题。”①从主观愿望来讲，都希望自己制定的政策是正确、有效的，但国内外的实践都未能尽如人愿。能否制定出正确而有效的政策，关键在于能否按照政策制定过程中的客观规律办事。具体到我国的广播电视政策同样应遵循这一客观规律。
一、我国广播电视政策解析
政策的本质，集中反映为“三性”，即主观性、预见性、能动性。正是由于政策的主观性，决定了政策会有正确、错误之分，有效、无效之别。而正误、有效与否完全取决于主观能否反映客观，以及在多大程度上反映客观。预见性主要体现在政策的作用不是总结历史，而是按照政策制定者的意志，能动的塑造未来，这就是能动性。
（一）广播电视政策具有特定的政策主体
从字面上看“政策”就是政治上的策略，它是一个国家和政党为达到一定的政治、经济目的而采取的策略和手段，任何一项政策都具有这方面的意义，因此任何政策都有特定的主体，即国家权威机构或政党。而广播电视政策的主体也应是国家权威机构或政党，它归根结底是一种政治行为，是政党或政府意志的表达，具有全局性和权威性。一定的政策总是要实现一定的目标，这是政策的方向性所在。广播电视政策既然是反映政策主体的意志，它绝不是偶然的或无意识的行为，它要体现国家和政党对广播电视领域的明确态度，或限制、或放开、或扶持等，以达到某一既定目标。综上所述，“任何一个阶级都不能离开物质生活条件而随心所欲地提出要求和制定政策”，“政策作为一种观念形态的东西，是社会存在决定的，而社会存在最本质的东西是生产力和社会经济关系，这是社会物质条件最主要的内容。”①由此可知，广播电视政策属于上层建筑领域，它作为社会阶级利益的表达与执行，要与社会生产力的发展相适应。
（二）广播电视政策具有明确的目标取向
一定的政策总是要实现一定的目标，这是政策的方向性所在。广播电视政策既然是反映政策主体的意志，它绝不是偶然的或无意识的行为，它要体现国家和政党对广播电视领域的明确态度，或限制、或放开、或扶持等，以达到某一既定目标。
二、我国广播电视发展脉络
中国的广播电视业，诞生于革命战争岁月，成长于计划经济年代，在市场经济体制下步入高速发展阶段。伴随着新中国的诞生，广播事业局（后改为中央广播事业局）成立，1954年起为国务院直属机构之一。1950 年 1 月 4 日，中央广播事业局通令各地广播电台分区管辖。总的来讲，建国后到 1956 年，中央广播事业局在管理中遵循了条块结合，以条条为主的原则，领导地方台的宣传工作、事业建设，并统管中央和省两级广播的经费。总的来说，国家在传媒领域的改革以及政策的目的，主要是针对现有体制进行改革，建立起更合乎市场规则的体制。在微观的管理方面，国家广电总局的管理更加细致，继 2003 年发布 17 号总局令对电视广告播出的时段以及时长等方面做出规范以外，2004 年上半年又连发了 5 个总局令对电视剧播出的内容和时间做出规范。随着电视选秀节目、购物节目、医药广告的大量涌现，节目呈现低俗化走向，为了进一步加强行业管理，增强公共服务功能，避免青少儿受到视觉污染，净化荧屏，有关电视节目内容限制的政策频繁出台，尤其在 2007 年，十余项相关政策不间断出台。但由于这些指令仍然属于“政策”或“内部宣传管理办法”的范畴，具有一定的临时性和过渡性，一些规定缺少理论和法律依据，无法外化为具有长期法定意义的行业规范，反而造成了政策拥堵、成效不佳的局面。
第二章 我国现行的广播电视政策法规体系..........11
第一节 我国现行的广播电视政策体系分析..........11
一、我国广播电视政策解析..........11
二、我国广播电视发展脉络..........12
第三章 对建构我国广播电视政策法规体系的思考…………24
第一节 制定我国广播电视政策法规的逻辑前设..........24
一、制定广播电视政策法规的逻辑前设..........24
二、制定广播电视政策法规的战略选择模式..........25
第二节 我国广播电视政策法规体系存在的问题..........28
一、我国现行广播电视政策体系存在的问题..........28
二、我国现行广播电视法规体系存在的问题..........30
结论
为实现广播电视的公平、有效竞争，应逐步打破不合理的中央和地方各级广播电视机构在公共资源占有权，如采访权、监督权、上星权、转播权、引进权等方面先天存在的不公平和不平等。对各级广播电视机构而言，公共资源的人为切分和垄断在很大程度上阻碍了各地方台的有序高效竞争、产业水平的提升以及政治文明的发展。省市电视台之间的竞争中也存在很多不正当的行为，有的地方电视台通过与当地宾馆的领导层建立良好的经济利益关系，将自己的频道在宾馆电视上调出极佳效果，而将竞争对手的节目信号在传输网内调试不好，甚至搜索不到。面向未来的中国广播电视政策法规，应将我国广播电视业的现代化发展引向宏观理性、系统规范的轨道。由价值层面看，洋溢着改革和开放精神的广电政策将体现现实性与理想性的高度统一，这种统一不是对现实单纯的修补，也不是对国家意识形态的摒弃；由决策层面看，它体现统一性与灵活性的适时结合，既要从宏观角度考虑广电业的全面发展，还要顾及地方间的差异性，给予市场较大自主权；由行为层面看，它可以体现渐进性与突破性、稳定性与创新性的并驾齐驱。
参考文献
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2、胡正荣：《媒介管理研究——广播电视管理创新体系》，中国传媒大学出版社，2000 年 7 月第 1 版，2005 年 6 月第 3 次印刷。
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