一、相关概念与理论基础
（一）相关概念
1.政府职能
政府职能是随着国家权力的出现而出现的，是政府在其外部发挥其影响效力的一种权力形式。政府职能是指依法管理国家的政治、经济和社会公共事务时，作为国家管理执行机构的行政主体的职责和职能。它体现了公共行政活动的基本内容和方向，反映了公共行政的性质。政府是人类文明发展的产物，是体现国家意志，实现国家职能的最高最正规的社会组织。自古以来，政府一直是国家最重要的行政组织。我们通常将一个国家的事务划分为不同的领域，例如政治、经济、文化和社会。相应地，我们将政府职能划分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能，也可以根据其属性将其划分，分为治理功能、安全功能、管理功能和服务功能。世界银行的《1997 年世界发展报告：政府改变世界》将政府职能概括为：提供宏观经济和微观经济环境；提供促进长期投资的体制基础设施；以及提供基础教育，医疗保险和经济学。保护自然环境的活动所必需的物理基础结构。政府职能具有法定，有限，服务，责任和动态的特征。关于政府职能的具体内容，学术界尚未形成统一的看法。王璞玉认为，政府职能是指国家根据国家需要和社会发展依法开展的职责和职能。刘兴鹏认为，政府职能是指政府在公共事务管理中的基本职责和职能。具体来说，这是政府应如何管理的问题。政府职能从应有的角度解释了政府的职责和职能，它定义了政府的活动，范围是政府行为的重要依据。李文亮认为，政府职能是一个国家的行政管理体制在整个社会系统中所扮演的角色和职能，是建立在社会需求，政府在国家和社会管理中的职责和职能的基础之上的。
2.政府生态职能
传统的政府职能可以分为四个方面：政治职能、经济职能、社会职能和文化职能。“但是，政府的固有职能并不是一成不变的。”在历史发展的新阶段，我国提出了建设关系到人民福祉和民族前途的生态文明建设的战略决定。狭义上的生态文明建设是以人与自然和谐相处为核心，遵循自然规律，合理开发、利用和养护自然资源，保护和管理环境，进行生态建设。因此为了使自然生态再生产和经济社会再生产成为良性循环发展，生态文明是与物质文明、政治文明和精神文明并驾齐驱的具有实效性的文明之一。从广义上讲，生态文明建设是人类为了积极改善人与自然、人与人之间的关系，为人类建立可持续的环境而进行的物质、精神和机构活动的总称。生存与发展，它强调将生态文明建设融入经济建设和政治。建设是指，文化建设和社会建设各个方面的全过程。随着我国社会总体环境的变化，结合生态文明建设战略的提出，政府职能必须及时调整和转变。在社会发展的不同阶段提出的目标和任务对应于不同的政府职能。因此，政府生态职能是指政府为确保生态文明建设的顺利进行而应积极承担的行政职能。它适应人类社会和我国生态文明的发展，生态文明建设的产物是政府职能的一种相对独立的类型。对于彬州市来说，地方政府秉承生态理念来履行公共职能和提供公共产品，它可以最大程度地转变彬州市的资源开采和生态破坏活动的生态影响，从而提高政府的整体行政效率。
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（二）理论基础
1.新公共管理理论
新公共管理理论兴起于上世纪 70 年代末 80 年代初，由于在一系列政府公共行政产生的社会问题影响下，基于政府行为的敏感性[10]，从而西方一场标志为“重塑政府”与“再造公共部门”的行政改革运动便推动开来。其理论成于体系化是在 20世纪 80 年代由简·莱恩著作的《新公共管理理论》一书，用以建构一个新公共管理的综合分析框架，用来客观地反映公共管理的实际情况。新公共管理理论明确地提出了国家前提下的新公共管理理论，将市场作为配置政府公共服务产品的主体[11]。由于传统的政府公共管理缺乏民主化的管理手段和意识，在开展公共管理工作时，相关部门缺乏科学的管理体系支撑，没有良好的管理规范作参考标准等，从而导致公共管理活动缺乏灵活性[12]。新公共管理理论以其“重塑政府”的理念要求对政府的公共行政进行重新定义或调整，以期更能发挥政府的公共职能。新公共管理理论的主要内容有：第一，奉行顾客至上的全新公共服务价值理念。第二，变革政府治理之道，政府职能由“划桨”转为“掌舵”。第三，公共管理中引入竞争机制。以竞争求生存，以竞争求质量，以竞争求效率。由于私营组织或主体的进入，需要政府部门的宏观协调进行协调，从而使得公共部门在提供公共资源方面充当着越来越重要的角色[13]。第四，重视追求效率。第五，改革公务员制度。相对于传统官僚制结构可能会阻碍信息的快速流动并导致响应效率缓慢[14]。因此与传统的行政理论不同的是，新公共管理理论更能最大化地激发政府的行政活性与公共效率。新公共管理的思想是取代官僚主义的行政管理模式，并引入管理模式，即在公共部门中应用在商业部门中已知和使用的管理系统的原理和解决方案[15]。新公共管理理论具有较大的理论优势，一是更加使政府的管理研究理论基础丰富化，二是打开了一系列全新的公共行政视角，三是形成了一个更加全面且综合的行政理论知识框架，四是为政府管理提供了一种新实践模式。
基于新公共管理理论的指导，在关于地方政府生态职能研究中，要使得政府发挥其公共行政的主导作用，加强公共治理方法创新，进而引导政府公共行政的工作进行[16]。政府要全面转变行政定位，积极作为，在政府生态职能的建设与发挥中以全新的视角参与到政府职能作用的始终。以改变由于传统行政模式下所产生的职能错位或职能缺失所引起的不良效果，重新塑造地方政府的职能发挥作用体制，改善政府的行政效率。
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二、彬州市政府生态职能建设的现状
（一）彬州市社会经济发展概况
彬州市位于陕西省渭北高原西部，咸阳市西北部，地跨泾河两岸，东临咸阳市旬邑、淳化两县，西连咸阳市长武县与甘肃省灵台县，南靠咸阳市永寿县和宝鸡市麟游县，北与甘肃省正宁县接壤。市区距西安市 150 公里，咸阳市 120 公里。彬州市地处关中腹地，多年来作为咸阳市西北部经济较发达的地区，紧邻甘肃省，是泾河流域联通陕甘两省的经济发展“桥头堡”。
截至 2019 年，彬州市凭借对区域经济发展的贡献，连续十年被评为“陕西省十强县”之一。2019 年全年实现地区生产总值 231.1 亿元，增长 3.7％；地方财政收入 12.61 亿元，增长 4.6％；全社会固定资产投资累计增长 248.4 亿元，全社会消费品零售总额 50.91 亿元，增长 10.1%，全年完成投资 69.61 亿元；农业总产值 35.5亿元，全市居民人均可支配收入 22232 元，增长 9.2％。2019 年，彬州市被确定为建设紧凑型医疗社区的国家试点单位、建设新时代文明实践中心的国家试点城市，并被评为具有投资潜力的百强城市、水节约型社会建设标准城市，百强旅游胜地。2019 年，彬州市将全面贯彻中央、省、市三级领导的精神，紧紧围绕建设“陕甘宁毗邻区域中心城市”的目标，按照建设“咸北区域火车头”和“咸阳发展增长极”。坚持工作稳中求进，保持经济稳定，坚持新的发展观，深入实践“五个扎实”，全面落实“五新”战略任务。以高质量发展为先导，依靠八项主要优势，启动八张名片，并继续将解决扶贫、污染预防、险预防与解决、商业环境优化和文明创造的“五战”，促进稳定增长，调整结构，弥补不足优势与劣势，促进改革与预防加快建设一个繁荣、强大、美丽、幸福的新彬州。
十年来，从陕西十强、西部百强、撤县设市的历史性跨越，彬州市紧扣“陕甘宁毗邻区域中心城市”总目标，突出高质量发展总导向，坚持稳中求进工作总基调，自觉践行新发展理念，只争朝夕真抓实干，奋力谱写彬州新时代追赶超越新篇章。在新的机遇面前，彬州市要实现发展的质的“再一次飞跃”，就必须紧紧抓好生态职能建设，由于生态的建设与发展与政府的政治、经济、文化、社会职能息息相关。多年来，彬州市重视搞好经济的同时，也在把好生态环境尺度，政府的工作报告中多次提到（见表 2-1 及表 2-2）。围绕彬州市不断的发展进程，生态建设必然成为政府不可缺少的行政目标。
表 2-1 彬州市近十年政府生态职能建设阶段化战略目标
（二）彬州市政府生态建设相关领域概况
1.工业生产领域对自然生态的影响
彬州市矿产资源丰富，是关中地区主要的能源产业基地之一。域内矿产资源主要包括能源矿产、化工矿产、建材类矿产共计 10 种，为煤、煤层气、石油、天然气、油页岩、硫铁矿、肥料用有机质页岩、陶瓷粘土、建筑用砂石、砖瓦用粘土等，是陕西省以煤为主的能源矿产地彬长煤矿区的一部分。累计探明煤炭资源储量 55.81亿吨，其中保有资源储量 54.39 亿吨，占咸阳市保有资源储量 107.34 亿吨的 50.67%，是陕西省重要的煤炭、煤电、煤化工基地之一。其中探明储量 5 亿吨以上的井田和勘查区包括彬长矿区大佛寺井田10.69亿吨，雅店勘查区6.37亿吨，小庄勘查区11.61亿吨，文家坡勘查区 7.28 亿吨，胡家河井田 6.80 亿吨[26]。
（1）煤炭开采方面
彬州市的煤炭产业是彬州市的第一大工业产业，由于其丰富的矿藏量，以及在彬州市分布地域之广阔，可以说，煤炭采掘对绝大多数的彬州人生活有着一定的影响。彬州市发展历史悠久，其采煤工业也源远流长，其所在的彬长煤田是陕西省重要的煤炭能源基地。伴随着开采历史的长久，彬州煤炭在造福一方经济，创造了更多的就业岗位，提升彬州市区域综合竞争力的同时，也带来了一定的生态环境方面的影响。一是从开采的现状来看，彬州市域内有十余座大型矿区，经历几十年的不断开采，因由资源的不可再生性，其储量不断地降低，尽管品质优良。因而，彬州市正面临煤炭资源枯竭的威胁，若是不尽早转变经济发展方式，调整产业结构，因为资源的作用，必然将极大地影响彬州市的可持续发展。二是从对自然地质的影响来看，区域面积固定，地下开采却在不断进行，造成大量的空陷区，若是不加快废旧矿区的填埋处理，必然造成更大的塌陷。由于资源的不停开采，地下水资源已经储量不多，而且特别是采掘区路段的塌陷区，早已对群众的日常生活造成影响，尤其是对塌陷区房屋的破坏，这又使得部分人民群众易地搬迁。三是对废旧矿渣的处理方面，对于废渣的处理方式以直接倾倒的方式在乡村地带比较常见，由于矿渣其特殊的物理性质，不仅对周边的植被生长造成影响，而且对倾倒区的土壤质量也造成了破坏，一定程度上浪费了很多土地资源。还有倾倒区也不利于水土保持，造成了一定的水土流失，对当地环境影响巨大。四是采矿区空气污染情况，由于一定的粗放式管理与操作，加上基础设施不完善，技术水平等方面的制约，该区域空气中粉煤较多，对空气的质量以及居住居民的身体健康等方面构成了很大的不利条件。
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三、彬州市政府生态职能建设存在的问题…………………………25
（一）关于生态领域建设的法规不完善…………………………25
（二）生态监管不到位…………………………26
（三）执行追踪不连续…………………………27
四、彬州市政府生态职能建设存在问题的原因………………………29
（一）生态法规的制定具有单一化、片面性的特征…………………………29
（二）生态监管方式传统，方法施行低效…………………………29
（三）生态监管部门权责不明，生态职能弱化…………………………30
五、国内外地方政府生态职能建设的经验启示……………………………31
（一）国外德国鲁尔区的案例分析………………………………31
1.鲁尔区的生态发展历史……………………………31
2.鲁尔区的生态环保经验…………………………32
六、彬州市政府生态职能建设优化的对策
（一）生态法律法规的不断完善
一是尽快建立一套适合本地域的生态法规,以健全生态法治体系[33]。照搬的全套的学习相似地域的生态法规，是显然不符合当地实际的，不仅会造成一定的法规内容重复冗余，还会存在一定程度的法规缺失，对于法律法规的实际操作性保持一定的应用误差。因而要尽可能地规制一套完全适应本地域，又能囊括所有生态因子的生态法规，在全方位的法治保障下，这样才能推动生态公正[34]。彬州市人口地域分布不均，对于生态的防控难度大，再加上生态法规存在一定的纰漏，必然弱化法律的强化作用。因此要推进生态治理法制化：应加强生态治理司法化，对于生态领域的涉及案件要依法从实审理，维护生态法律权威[35]。在生态法治的强化职能下，必然要进行法律作用的强化，重要途径就是制法必全，违法必究，在结合一套适当的法律法规下，必然能起到生态保护的作用。
二是强化生态法规的执行力度。对于生态治理，要成立专项的领导机构，要严格落实生态文明建设的相关法律政策，加大生态监管力度[36]。要培养政府相关从业人员高度的法规执行意识，对于涉及生态环境的有关执法部门，必须要不断地调整政府的相关部门设置，以适应不断出现的生态问题，使得由职责明确的政府部门进行环保法规执行，进而完善政府环保执法的体系[37]。在彬州市的政府部门设置中，缺乏独立的生态环保局，要结合特殊的脆弱的生态市情，严格制定执行生态环评制度细则办法[38]，做好部门职能优化工作。要健全生态监管法律法规体系，健全法律体系职能框架，加大生态执法的力度[39]。特别是在生态法规的宣传与执行上，要加大人员与物资的投入，在全社会形成明确的法规拘束力。要强化责任落实，大力推进生态治理能力现代化[40]。对于确实具有较大的生态风险的组织与个人，要加强监管力度，明确责任标准，这样不仅是生态环境源头防治的要求，也是激发组织或个人提高环保意识的重要途径。
表 2-4 彬州市煤炭能源领域调查情况
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七、结语
政府生态职能方面的讨论是近年来越发重要的话题，这主要得益于政府职能的不断调整优化。彬州市在撤县设市的新起点上，要告别传统的带有一定局限性的政府行为，争创更加宜居的人居环境，实现更加健康的经济增长方式，实现更加科学优化的资源利用格局。这主要需要政府的宏观行为作为调整。本文主要对彬州市政府生态职能的优化提出建议，从政府与社会两个群体角度进行分析，以期实现综合的效果分析。结合当今较为先进的政府管理理论，文章对彬州市生态环保问题的几个方面进行了论述并进行了一定分析，提出了意见对策。由于时间与精力所限，对于彬州市的政府生态研究还存在着一定的不足之处，对相关分析的进行还有不深刻周到之处。因此，在以后的学习与工作中，会继续关注彬州市的政府行为对生态环保的具体动态和影响程度，为进一步优化地方政府生态职能进行研究。
参考文献（略）