第一章 绪论
1.1 论文研究背景与意义
1.1.1 论文研究背景
随着经济的发展，科技的进步，国家的经济发展模式也在发生转变，由高速增长转向高质量发展阶段，在党的十九大报告中，从推进制度建设的角度提出了打造共建共治共享的社会治理格局。在报告中，社区被多次提到，并强调要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，加强社区治理体系建设，促进社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。而对于西藏牧区来说，社区的建设或者牧民的集中对牧区的政治、经济、文化、基础设施建设等都具有重要的意义。随着牧区的不断发展，基层社会治理问题、发展问题也越来越突出，特别是离城镇较远的牧区，其社会治理和发展程度依然很低。
自新中国成立以来，西藏牧区社区总共经历了四次土地制度改革，这四次改革的具体内容虽不尽相同，但它们有一个共同的本质，即都是在坚持草地和牲畜平衡的基础上进行的，都旨在调动牧民的生产积极性。目前认为西藏草场制度历经四次大的变动（如下表）,依次从民主改革之前的封建领主所有制到民主改革之后的牧民个体所有制,再到社会主义改造和建设时期的牧民集体经济制,到现在的家庭草场承包经营制。虽然这四次草场制度变革的功能不尽相同,但都是试图通过对西藏牧区进行国家政权建构的同时推进西藏社会现代化的过程。
表 1-1 四次草场制度的改革和变迁
1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
社区是社会学的重要研究领域之一，社区治理则也是社会治理的重要组成部分。对社区的研究最早源于德国社会学家滕尼斯，在本文社区概念界定中也有提到，滕尼斯通过分析传统的农业社区，认为“社区”和“社会”都是人群的组合，而社区是通过血缘、邻里和朋友关系建立起来的，是基于基础习惯和日常交往活动等而组建起来的社会生活共同体。日本是最早步入发达国家行列的亚洲国家，同时深受中国传统儒家文化的影响，在社区治理方面和中国一样有过类似的困境和发展历程6，经历过社区的统治、管理和治理，目前社区组织体系已经发展的相对比较成熟和多元化，所以在社区治理方面，我国应该借鉴其成熟的发展经验，充分发挥政府的服务和指导、社会组织的市场拓展以及居民自治组织的合作共享等功能，协调推进我国社区治理创新的进程。
芝加哥学派的主要代表人物 R.E.帕克把研究兴趣放在城市社区上，认为城市文明是人类文明的一种形式，主要从人口、邻里关系和职业三个方面，对资本主义工业发展的城市化进行研究，在帕克等人用人文区位学观点，对大城市进行社区研究的同一时期，美国学者 R.林德与 H.林德夫妇在社区研究中又开创了以小城镇为对象的全貌研究，对社区的各个组成部分进行分散研究，同时阐述各个部分之间的相互关系，将社区研究和居民的活动紧密的联系在一起。20 世纪 50年代以后，美国的社区研究又发展了关于社区权力的研究，通过了解社区里的权力分配状况，分辨出社区的领导关系，从而进行积极的沟通和施压，促进当地社区的重大社会变迁。
意大利社会学专家 Elsen Susanne 和 Fazzi Luca 在对扩大社会农业的概念研究方面，通过对意大利南部贫困地区的农村发展进行调查，认为社交农场是一种可以执行其他不同功能的工具，社会农业的潜力一直是从农业生产与提供福利服务相结合为主要特征。这项调查是通过对抽样调查的 20 个社会合作社和社会企业的总裁和行政人员进行半结构化的访谈进行，这些合作社和社会企业从事农业活动，目的是促进地方发展和领土的复兴，研究结果强调了社会农业如何在贫困的农村地区发挥重要作用，并创造收入和就业机会，当企业受到理想、价值观和技术创新技能的驱动，嵌入非本地网络，并将产生的部分价值重新分配给当地社区时，从而促进当地社区的经济、文化、政治等全面发展。
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第二章 核心概念及理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 牧区
在《新唐书·柳冕传》中有说，会冕奏闽中本南朝畜牧地，可息羊马，置牧区於东越，名万安监。可理解为以放牧或者以畜牧业为主要生产的地方，即为牧区。
在西藏大学刘晓桦的《西藏牧区精准扶贫政策研究》概念界定中认为，牧区指的是当地牧民在生产生活上主要依托大草原，以放牧等方式养殖草食性家畜，并以牲畜作为主要的收入来源以及食物来源。中国牧区主要分布在内蒙古、宁夏、新疆、青海、西藏等五大牧区。
西藏作为我国最大的高寒草甸草原畜牧区，拥有草原总面积 8266.67 万 hm2，占西藏全区土地面积的 68 %，占全国草场面积的 26%，在全国居第三位，历来是我国重要的草地畜牧业生产基地。西藏牧区主要指的是藏北草原，它包括西藏北部的那曲地区以及阿里地区的部分区域。本论文研究对象主要是西藏那曲地区纯牧业班戈县 X 镇，镇所在地平均海拔 4820 m，草场总面积 22.79 万 hm2，占全镇总面积的 93%。
2.1.2 社区
1887 年，德国著名社会学家滕尼斯在他的著作《社区与社会》中提出了社区的概念。他认为社区是一个由地区、意识、行为和利益组成的社会共同体。20世纪 30 年代，费孝通先生通过对江南的考察，认为集镇社区大概是以集镇为中心，半径在 25 里以内的社区。当时，他引用当地居民的话，称之为“乡脚”。他将社区定义为由聚集在一个特定地区的几个社会团体或社会组织形成的一个相互联系的大团体。27从那时起，中国学者开始对社区的概念进行研究，经过几十年,国内外学者对社区从不同角度纷纷做了阐释。
王雪（2019）指出社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。28银兴、杨薇（2020）从政治学的视角出发，认为社区是一种进行国家行政活动开展的地域空间，是国家向社会递送福利，调和利益群体多元化、多层次、复杂化的公共需求，协调各种矛盾和张力的互动场域。29综合众多学者观点，社区的基本特征具有以下三项：“一定的地域”、“以一定的社会关系为基础组成的人群”、“比较自主和相对完整的社会生活”。
表 3-1 2020 年 X 镇人口和畜牧情况
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2.2 牧区社区演化过程及特点
随着经济和社会的发展，传统畜牧业的生产方式和条件发生了巨大变化，驱动牧区社区发展的因素也在发生变化。 以下是对牧民社区各个阶段发展的简要回顾，总结了牧区社区建设的主要特点。
2.2.1 牧区社区演化过程
中国牧区社区的发展经历了三个历史阶段。在第一阶段，早期的牧民过着游牧生活。在自然环境因素的影响下，他们进入了“部落共同体”时期。在第二阶段，西藏的民主改革之后，西藏牧区的所有乡镇只能游牧在自己管辖范围内的牧场，牧场的边界得到严格控制，然后直到十九世纪七、八十年代，尽管那里的生产资料所有权的方式发生了变化，但在人与人之间的交流和主流文化方面上，它还是属于“传统社区”时期；第三阶段，在实行家庭联产承包责任制之后，将草场划分，然后再分给各个牧民家庭，并通过网栅将草场进一步分隔开。牧民逐渐被固定在一个小区域内，牧场受到严重的破坏，以牧民为基本单位的牧区社区逐渐形成，学者们习惯称其为“现代社区”时期。
2.2.2 牧区社区特点
牧区不同与城镇和农村，本身具有独特的草原文化和生产生活方式，在草场承包责任制实施以后，主要依靠草场补贴、牲畜买卖等获得收入，不同于农村主要依靠劳作以及相应的补贴的生产生活方式。结合牧区社区的发展历程，众多专家学者的研究，以及到班戈县的实地走访，可以看出牧区社区存在以下特点：
牧区社区的基础是草原，草原的广阔也就决定了牧区社区治理的范围比较广。班戈县 X 镇草原面积达到 22.79 万平方公里，约占全镇面积的 93%，尽管不同的区域草场质量不太一样，草场的承载力也不一样，所以当地草场会因季节的变化而分为：春季草场，夏、冬季草场，秋季草场。在传统的游牧社会中，包括现在的纯牧业生活，都会因为季节的更替，而到适合养殖的季节草场，进行放牧。这样既可以在一定程度上保护草原，又可以使牲畜寻找到更加肥美的牧草，从而提升牲畜的质量。因此，牧区社区的规模和各项职能的开展，都决定了牧区社区的选址，优越的地理位置和便捷的交通条件将有利于牧区社区的经济发展、基础设施建设和社区服务水平的提高。在草场承包责任制下，牧户都尽可能的承包自己所能承包的最大草场面积，所以牧户与牧户之间的地域距离也会增加，牧区的气候又比较恶劣，经常有风雪，再加上交通不太便利，牧民一改以前的聚集方式，不再以血缘关系聚居，也不以共同爱好聚居，而是以依草场而居，牧民之间的交流就变得越来越少，甚至会出现“老死不相往来”的情况，这种零散式的居住方式加剧了牧区集体经济组织解体的步伐，不断地削弱了县和行政村的功能，同时也在很大程度上逐步弱化了社区的功能。
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第三章 班戈县 X 镇社区治理现状及存在问题分析.................... 26
3.1 班戈县 X 镇社区治理现状 ................................. 26
3.1.1 班戈县 X 镇经济社会概况 ........................... 26
3.1.2 班戈县 X 镇社区治理概况 ........................... 27
第四章 区外牧区社区治理经验借鉴................................ 40
4.1 牧区社区治理概况 ....................................... 40
4.1.1 青海省牧区社区治理 ............................... 40
4.1.2 新疆自治区牧区社区治理 ........................... 41
第五章 推进班戈县 X 镇社区治理创新的对策建议.................... 46
5.1 人性化的异地搬迁，建设牧区城镇化 ....................... 46
5.2 将农区与牧区分类施策，统筹协调发展 ..................... 47
5.3 明确奖惩制度，引导、鼓励牧民自主发展 ................... 47
第五章 推进班戈县 X 镇社区治理创新的对策建议
5.1 人性化的异地搬迁，建设牧区城镇化
美国宾夕法尼亚大学的詹尼斯·范宁·梅登提出“城镇化的本质，就是经济和人口的地理集中过程。从经济增长的角度讲，城镇化可以带动该地区的经济发展，可以减少贫困。”表明一方经济增长、解决贫困和产业结构调整中，应当重视城镇化过程中的聚集现象，但在广大牧区全面推进城镇化，其可行性比较低，事实上，城镇化是城市化的过程，即城乡人口在比例上的变动。因此，在牧区土地产权制度得到创新和变革之后，使推进牧区集中定居的步伐得到加强，向小城镇建设逐步过渡是一种可行性较高的方式，使牧民定居点变成有力生产、方便生活的中心，并形成牧区一定区域内的经济、文化和生活服务中心的非建制镇。
由于牧民对草场格外的珍惜、对子孙后代有着美好的向往，政府可以主要从这两个方面着力推动异地搬迁扶贫政策的执行。通过实施异地搬迁扶贫政策，可以使牧民从高海拔草原搬到相对宜居的移民集中点，提高大家的生活水平和质量，同时也可以使老人和孩子有安定的居所，教育、医疗、公共服务等容易得到改善和解决，从而使牧区城镇更加人性化，并不断提高牧区的生活质量水平。加强对牧区的网络建设，扩大网络系统设施的铺设，提高牧区的信息化水平，促进牧区草场边界的网络监管，减少牧民间的矛盾发生，同时也可以使牧民足不出户便可了解自家草场和牲畜情况，提高效率的同时，还可以促进副业的产生。
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第六章 结论与展望
从传统的游牧部落到牧民个体所有制，从家庭联产承包责任制到草场承包责任制，再到现代的牧区社区治理，牧区社区已经不仅仅承载的是传统的放牧、饲养等，而是不断丰富牧民日益增长的对美好生活的需要。在高海拔的班戈县 X镇，社区治理在政策制度、社会组织、文化建设等各方面虽然还不完善，尚且处于探索发展阶段
，但是在牧区社区治理创新方面，就应当兼顾好当地的经济体制、生态环境、传统习俗以及现代科技手段等，促进牧民增收，让牧业成为有奔头的产业，让牧民成为有吸引力的职业，让牧区成为安居乐业的美丽家园。
本文通过对班戈县 X 镇大量的走访调研、实地访谈，对社区治理现状进行综合分析，指出班戈县 X 镇社区治理中存在的问题，并深入分析问题产生的原因，借鉴青海省扎查村社区，新疆自治区齐巴尔古迭社区，内蒙古嘉尔嘎勒赛汉镇社区等区内外牧区社区治理经验，运用系统论、社区治理理论和多中心治理理论，多角度多思路多方式统筹分析，提出相应的对策方案。通过建设牧区城镇化，牧业与新兴产业有效融合，教育与医疗同步推进，基础设施以及相关配套设施配置妥当，充分发挥各级政府、各类组织在社区治理屮的作用，发挥当地牧民群众的主观能动性，使大家参与牧区社区治理的程度更高主动性更强。
聚焦西藏牧区基层社区治理,了解高海拔牧区社会生活状态，结合部分地区牧区社区治理的经验，探索能够使牧民“搬得出、留得住、能致富”的现代化生产方式，促进社区的“共建、共治、共享”。创新社区的组建形式，合理布局社区的权利与责任，创新社区治理的模式，以牧区合作社推动社区治理创新，以及社区职能的发挥，从而提升管理的科学性和专业性；以教育集团化促进牧区的受教育水平，改变传统落后思想观念，增强牧民自身能力，树立艰苦奋斗、劳动光荣的传统美德；不断引进新兴产业以及先进科技，提高牧区工作效率，减少草场边界纠纷，推动牧区的智慧水平发展，从而打造社区治理的新格局。
参考文献（略）