第一章 绪论
1.1 研究背景、目的及意义
1.1.1 研究背景
（1）实践背景
旅游业作为我国的战略性支柱产业以及幸福产业之首，是实现我国经济发展目标的重要力量，它在调整产业结构、增加就业、保护资源、建设城乡等方面发挥着积极作用。随着“一带一路”倡议的提出，旅游业更是成为了沿线各国民心相通的纽带和桥梁，促进了各国之间的经济发展与文化交流。改革开放 40 多年来，我国一直重视对旅游业的发展，并出台了一系列助推旅游产业发展的优惠政策，促成了使旅游产业规模的扩大和产业体系的完善。可见，政府是推动旅游业全面可持续发展的重要主体，政府职能的有效发挥对旅游产业的优化升级起到至关重要的作用，研究政府职能对促进旅游业的发展具有重要意义。西藏自治区位于我国西南边陲，平均海拔在 4000m 以上，被称为“世界第三极”，独特的自然地理位置造就了雪域高原的自然风光和人文景观，成为了国家重要的生态安全屏障，使西藏拥有了发展旅游业的优势。近年来，在西藏自治区政府的高度重视与指导下，将西藏旅游业作为支柱性产业进行重点培育，使其发展成为了西藏经济强大的推动器，从而加快了西藏旅游产业结构调整和升级的步伐，促进了西藏经济的繁荣与稳定。2015 年 2 月，北京召开的“一带一路”建设工作会议，为西藏旅游业的发展迎来了巨大机遇；同年 8 月，党中央、国务院第六次西藏工作座谈会明确指出，把西藏建设成重要的世界旅游目的地，将其打造成为我国面向南亚开放的重要通道；2018 年 1 月，西藏开展了“冬游西藏.共享地球第三级”活动，吸引了更多区外游客来西藏冬日游①；2020 年，西藏形成了多元素、多线路、多体验、网络化的旅游空间结构②。拉萨市作为西藏的首府，是西藏自治区的中心地带，基于其地理位置优势，使其成为了“一带一路”中我国面向南亚开放的中心城市①；并且其特殊的自然气候造就了拉萨市独特的自然景观和人文景观，使其拥有丰富的世界旅游资源，被评为“欧洲游客最喜爱旅游景点”、中国优秀旅游城市以及“东亚和东南地区最佳旅游城市”。拉萨市自身拥有的地理位置优势和资源优势，为旅游产业的发展创造了先天条件。目前，拉萨市旅游业能够持续稳步发展，不仅得益于其本身所具有的优势，而且还跟当地政府职能的有效发挥有很大关系，为进一加快拉萨市旅游产业的优化升级，大力实施“产业强市”战略，研究旅游业发展中的政府职能显得十分重要。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
国外学者关于旅游业的研究较早，其产业发展历程分为 3 个时期：早期的认知时期（19 世纪末至 20 世纪 30 年代）、中期的过渡时期（20 世纪 40 年代至 60年代）和近期的大发展时期（20 世纪 60 年代至现今）①。随着旅游业的不断发展，国外学者开始研究其发展中的政府职能问题。
（1）政府在旅游业发展中职能的作用研究
Jenkins（1982）指出发展中国家政府参与旅游业，不仅可以实现旅游业长期发展的目标，还可以作为缺乏经验的旅游私营部门的一个强大的补充①；哈耶克（2000）认为政府的职责是为了保证市场充分运行而存在的，需要在大社会中建立小政府，使得政府在履行职能时既确保个人私域不受侵犯，又不以政府垄断的方式破坏市场秩序②；John S.Akama（2002）表示政府对旅游业的直接投资，使得该行业在 20 世纪 70 年代至 80 年代得到快速发展③；Li Yanga、Geoffrey Wall、StephenL.J.Smith（2008）对我国民族旅游发展中政府作用问题进行了分析，指出政府应以促进民族地区旅游业发展为目的，加强少数民族参与区域旅游发展决策，解决民族旅游发展中可能存在的冲突和压力④。很显然，国外政府为了实现旅游业长期发展目标，以市场运作为基础，建立大社会小政府，发挥政府对旅游市场经济的调节功能。
（2）政府在旅游业发展中职能的定位研究
世界旅游组织（WTO）以及经济合作与发展组织（OECD）指出政府在旅游业发展中扮演着不同阶段的角色。政府在旅游初始阶段、旅游快速发展阶段和旅游成熟阶段，分别充当开拓者的角色、规范者的角色以及协调者的角色，并分别履行旅游规划、旅游法规制定以及旅游协调等职能⑤。可见，政府在不同的旅游发展阶段扮演着不同的角色，随着旅游业的快速发展，政府在旅游业中更多扮演协调者的角色，有利于旅游市场自身调节功能的有效发挥。
表 1-1 关于政府在旅游业发展中的职能梳理
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第二章 相关概念及理论
2.1 相关概念
2.1.1 旅游
世界旅游组织将旅游定义为人们出于维护和平、实现个人发展等目的而进行的旅行。魏敏（2008）在《旅游学概论》中提到：旅游是指通过到异国他乡访问和暂时居留的方式，达到休闲、商务等目的现象和关系的总和①。根据旅游业发展的实际情况，我国较为流行的观点是：旅游的这种综合，是工业化环境下，非定居者出于休闲的目的，前往旅游目的地进行的旅行②。
2.1.2 旅游业
旅游业是凭借旅游资源，通过提供交通、住宿、餐饮、购物、文娱等旅游设施，从事接待旅游者的综合性服务行业。旅游业以环境为主要资源，被誉为“无烟工业”由于旅游业涉及多种行业，刺激相关行业的发展，提供了许多直接或间接的就业机会，是第三产业的龙头产业③。李武武、林丽丽（2013）在《城市公共管理与旅游企业绩效研究》中阐述了旅游业的概念，认为旅游业是一项综合性经济事业，强调丰富的旅游资源、完善的旅游设施、满意的旅游产品和服务是取得经济收益的三个重要因素④。旅游业作为我国国民经济和社会发展的重要组成部分，已成为我国国民经济发展的战略性支柱产业。
2.1.3 政府职能
政府主要指国家的立法机关、行政机关和司法机关等公共机关的总称，是制定和实施公共决策，实现有序统治的机构。由此可见，政府作为国家的统治机构，以发挥职责功能为重要内容。王振中（2009）在《市场经济下的政府职能》一书中强调：政府职能主要在政策制定和执行、设施建设、市场体系培育、经济社会管理等方面发挥关键性作用。十六大报告将上述职能进一步概括为“经济调节、市场监督、社会管理和公共服务 4 个方面。（1）经济调节主要体现在保持总量平衡，实现充分就业，控制通货膨胀和紧缩，促进经济结构优化等方面。该职能的有效发挥能够实现经济快速稳定增长和可持续发展；（2）市场监督主要包括推进市场体系建设，维护良好的市场秩序等方面。这对健全市场体系，规范市场主体行为，维护市场秩序和消费者合法权益，创造良好的市场环境发挥重要作用；（3）社会管理主要体现在控制人口增长，保护和治理生态环境，加强社会治安管理，维护社会秩序等方面。该职能的有效发挥促使社会稳定；（4）公共服务主要包括加强公共基础设施建设、加大公共卫生、产品的供给力度等方面。这对完善公共物品和服务、提高人民幸福指数，奠定良好的经济基础发挥重要的作用①。
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2.2 理论基础
2.2.1 市场失灵理论
市场失灵是指内在功能和外部条件都缺馅，引起市场资源配置失灵的现象。新制度经济学认为，市场失灵表现为如下 3 个方面：（1）外部性失灵，即外部效益而导致的失灵，是指个人或厂商做出不利于经济发展的行为时，却没有承担应有的成本费用，而个人或厂商做出有利于经济发展的行为时，却没有获得应有的报酬。针对此种情况，市场没能发挥有效的资源配置功能，这时，需要政府的有效干预，实现市场资源的优化配置；（2）公共性失灵，由于公共物品具有不可分割性、非竞争性和非排他性，容易产生“免费搭车”现象，私人部门不愿意提供该类产品，消费者隐瞒自己对它的偏好，进一步影响该类产品的需求，需要政府提供公共物品；（3）信息不对称性失灵，即市场交易的各方所掌握的信息不对称，市场会出现盲目性、自发性等失灵现象，滋生市场投机行为，不法分子会利用市场漏洞从事违法行为，破坏市场秩序的健康稳定运行，导致市场秩序混乱，恶性竞争频发，威胁人们的财产安全，需要政府方面的介入。政府作为旅游产业发展中的重要参与者，对于旅游基础设施不完善、旅游市场信息不对称等问题，应当正确处理好市场与政府的关系，运用这只“看得见的手”，通过行政措施、经济措施施等对旅游市场加以干预，指导其健康有序发展。
2.2.2 可持续发展理论
1987 年，世界环境与发展委员会将《我们共同的未来》的报告提交联合国审议，正式提出了可持续发展的概念。概念强调了既满足当代人的生存和发展的权利，又不损害子孙后代的生存需求，既要发展当前利益又要注重长远利益，不能只顾当前发展而忽视长远发展。立足现实与未来，1994 年，中国将可持续发展战略纳入了经济社会发展中长期规划，并于 1997 年的中共十五次全国达标大会将可持续发展作为实施发展战略，中国在可持续发展的道路上迈出了坚实的一步。随着对可持续发展认识的不断加深，人们从注重经济的发展拓展为经济、社会、环境 3 方面的协同发展，如此才能实现真正的可持续发展。在拉萨市旅游业发展中，当地政府根据产业的发展情况、立足于生态环境保护和当地居民切身利益维护的重要性，应制定出相应的产业政策及规划，走旅游产业可持续发展道路。
表 4-2 调查样本情况
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第三章 拉萨市旅游业发展中政府职能指标体系构建 .................................... 20
3.1 拉萨市旅游业发展中政府职能概况 ........................................ 20
3.1.1 拉萨市旅游业发展现状................................. 22
3.1.2 拉萨市旅游业发展中政府职能现状............... 22
第四章 拉萨市旅游业发展中政府职能评价及分析 ......................................... 32
4.1 调查问卷基本情况 ............................................. 32
4.1.1 调查目的....................................... 32
4.1.2 调查对象.............................. 32
第五章 拉萨市旅游业发展中政府职能优化对策 .......................................... 49
5.1 经济调节职能优化对策 ........................................... 49
5.1.1 依据景区调研建立、健全旅游资源开发政策................................... 49
5.1.2 围绕两大产品体系加大旅游产品开发力度....................................... 49
第五章 拉萨市旅游业发展中政府职能优化对策
5.1 经济调节职能优化对策
5.1.1 依据景区调研建立、健全旅游资源开发政策
根据评价结果显示，旅游资源开发政策的评价结果为同意，其同意和非常同意的隶属度分别为 0.532 和 0.281，其评价等级间的差值为 0.251，且指标的权重为 0.512。可以看出，该指标的评价等级值间存在较大差值，且其权重占比较大，对当地政府职能的发挥影响较大。结合目前拉萨市旅游资源开发政策尚不健全的情况，当地政府应通过对各大旅游景区规模、营运情况、市场需求等几方面做深入调研，全面分析旅游景区存在的优势、劣势、机遇及挑战，全面掌握当地旅游资源的开发潜力，对旅游资源开发现状进行合理的评估，最终建立、健全符合实际并具有可操作性的旅游资源开发政策，按政策要求开发建设旅游资源，促使资源开发向精品和可持续发展方向发展，从而创造更大的经济效益，为保持经济效益的可持续性，以提供居民就业岗位、增加旅游收入等方式提高社会社会效益，同时带动环境效益。
5.1.2 围绕两大产品体系加大旅游产品开发力度
根据评价结果显示，旅游产品开发的评价结果为同意，其同意和非常同意的隶属度分别为 0.544 和 0.240，其评价等级间的差值为 0.304，且指标的权重为0.210。可知，尽管该指标所占权重较小，但其评价等级间存在较大差值，对当地政府职能的有效发挥产生一定影响。针对拉萨市生态系列、民俗文化系列旅游产品开发力度不够的问题，当地政府应该在注重社会效益和生态效益相统一的前提下，充分利用当地冬暖夏凉的气候条件及碧蓝的天空、洁白的云朵、种类繁多的鸟等自然条件，在已开发的旅游产品的基础上，深度开发出具有创新性的生态观光旅游产品、生态度假旅游产品和生态专项旅游产品。同时，也应充分发掘当地浓郁的地域文化特色，大力开发出极富特色的服饰、婚丧嫁娶、饮食起居、节庆礼仪、文娱节庆等民族风情体验产品，唐卡彩绘、彩塑图案、酥油花、堆秀等民族艺术欣赏类产品，藏医藏药康乐游产品，丰富了旅游产品种类，提升了旅游产品品质。
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第六章 结论与展望
6.1 研究结论
在中国经济社会发展中，旅游业是发展快、前景好的新兴产业。拉萨市凭借丰富而独特的旅游资源发展旅游业，推动了当地经济的发展。这与当地政府职能的有效发挥有很大关系，为了全面、客观的评价拉萨市政府职能的发挥情况，本文构建了评价指标体系，并通过问卷调查法和层次分析法（AHP）分别得出评价体系的隶属度和权重，在此基础上，运用模糊综合评价法（FCE）得出该体系的综合评价结果，根据评估结果的分析情况，提出职能改进的对策建议，为当地旅游主管部门改进职能履职方式提供参考。具体结论如下：
第一，参照国内学者的研究成果，依据政府职能的相关理论，结合拉萨市旅游业发展中的政府职能概况，按照指标体系构建原则，以拉萨市旅游业发展中的政府职能为评价目标，选取经济调节、市场监管、社会管理以及公共服务 4 个指标为一级指标，旅游产业政策、旅游产业规划、旅游价格监管、旅游服务质量监管等 11 个指标为二级指标，旅游资源开发政策、旅游生态环境保护政策等 26 个指标为三级指标，并运用层次分析法将体系分为目标层、准则层、指标层、要素层 4 个层次，最终构建出一套完整的评价指标体系。
第二，选取拉萨市政府工作人员、旅游从业者、当地居民、游客作为调研对象并发放问卷，分别得出经济调节、市场监管、社会管理及公共服务 4 个准则层指标下 26 个要素层指标对应评价等级的打勾数，从而确定该体系的隶属度，为模糊评价结果的统计分析打好基础。
第三，运用层次分析法（AHP）得出评价体系的权重，权重结果的分析情况为：经济调节的权重较大，值为 0.536，而市场监管、社会管理和公共服务的权重较小，值分别为 0.254、0.136、0.074。上述 4 个准则层指标下旅游设施建设、旅游资源开发政策、旅游合同合法性监管、价格欺诈行为监管、旅游产品服务质量监管等 11 个要素层指标的权重较大，对政府职能的发挥影响较大，而旅游产业升级、旅游环保政策、旅游产品开发、旅游从业人员服务质量监管、强推自费行为监管等 17 个要素层指标所占的权重较小，对政府职能的发挥影响较小。
参考文献（略）