第一章 绪论
1.1 研究背景与意义
历史文物保护涉及多方面因素，但不可忽视，在和平年代火灾已经成为破坏文物的罪魁祸首。2013 年 1 月 4 日，四川省西来古镇龙眼古街发生火灾，造成 4 间具有百年历史的砖木结构古建筑被烧毁。2014 年 1 月 11 日，云南独克宗古城发生火灾，过火面积 6万余平方，烧毁房屋 343 栋，文物、唐卡及其他珍贵佛教艺术品在大火中被烧毁，直接财产损失达 8983 万元。2014 年 1 月 25 日，贵州省报京侗寨发生火灾，烧毁百余栋距今有 300 多年历史的房屋。2014 年 2 月 17 日，湖南省洪江古商城堡子坳发生火灾，烧毁明清时代居民建筑，造成人员死伤。2014 年 4 月 6 日，距今有 1300 多年历史的云南省丽江古城发生火灾，火势迅速扩大，消防救援机构扑救时长 80 多分钟，数十间房屋被烧毁。2021 年 2 月 14 日，云南沧源佤族自治县翁丁村老寨火灾，烧毁房屋 104 间，400 年历史的翁丁老寨毁于一旦。
上述事件和损失统计令人瞠目结舌，文物建筑正面临严峻的火患威胁，一旦发生火灾必将造成无法挽回的重大损失。火灾的发生，与人的生产、生活息息相关，要减少火灾发生概率，必须坚持好“预防为主，防抗救相结合”方针。八廓历史文化街区同全国其他古城、古镇类似，建筑十分密集。该区块内的古建筑多为土木结构，耐火等级低，先天性隐患大，且周边集聚着大量的学校、医院、大型商业、商业银行、政府机关等重点消防单位，人口居住密度大，交通拥堵，公共消防设施设备数量既少、完好率又低，火灾形势严峻复杂，行政整改难度较大；同时，又区别与其他省、市和地区的古建筑群，八廓历史文化街区内存在较多藏传佛教寺庙以及宗教场所，信教群众集中，每年定期会举行大型宗教佛事活动，会进行火供仪式、千盏灯、煨桑等宗教仪轨，动火现象十分常见。八廓历史文化街区还因地域、历史、民俗等特征，原住居民的教育程度普遍偏低、思想传统保守、现代管理观念较为滞后、消防安全意识较差。近年来，伴随着旅游业发展，人流、物流剧增，商业化不断集中，古城区的消防安全管理问题日渐凸显，迫切需要行政管理部门、古建筑管理者共同改善消防安全状况，杜绝存在人为火患。笔者认为，只有切实做好消防安全管理工作，守住预防火灾的防线底线，才能全面地、高度地、长期地保证八廓历史文化街区消防安全和稳定。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国内研究现状
（1）关于古建筑群消防安全管理的相关法律研究
我国提出法制化道路“三位一体”建设目标，并于本世纪初已基本建设成为了具有中国特色的社会主义法律体系，标志着国家的行政治理实现了“有法可依”的突破发展，各项工作走上了标准化运作的法制化轨道。在《中华人民共和国宪法》第二十二条中，规定了国家要保护重要历史文化遗产的内容。宪法作为国家根本大法，从法理依据为做好文物保护单位消防安全管理工作、降低火灾风险因素奠定了基础。但仅仅依据宪法内容实施文物保护，不符合实际操作要求，文物保护及消防安全管理工作中，需要更加具体性的行政责任划分和技术标准。吴强（2011）指出，我国现行消防法律体系是以《消防法》为主导，以行政规章、地方性法规为补充，各种规范标准为结合的法律体系，但在历史文化街区保护方面，法律法规不完善、现行规划不全面4。在行政执法问责体制建设方面，目前的主要做法就是扩大问责主体、明确问责范围、规范问责方式，进一步提升公共消防安全管理在行政执法中的力度，从而提高安全管理水平。鲁佳（211）提出，要推进完善古城保护的立法建议中提出明确政府相关部门的消防安全责任，从立法角度推行对古城的商户户籍化管理5。
根据笔者在整理文献中发现，目前用于历史文化文物保护的国家层面法律仅有《历史文化名城名镇名村保护条例》（以下简称《国家条例》），但其内容仍偏重于大纲性的指导，缺少具体操作的内容条款，没有相应的消防技术标准，消防行政执法中没有划定统一标准，工作人员只能凭经验协调处理，给文物消防安全管理及隐患整治带来困难。在地方标准层面，上海市颁布了《上海历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》（简称《地方条例》），但从实际情况来看，各地政府在文物开发中首要重视历史文化街区的申报工作，这将导致无论是从命名、规划、预算还是建设过程，更加注重城市固有的历史风貌，制定专项保护规划总要“让路”于其他“重要元素”，这也导致了消防规划难以实施，消防车道、消防供水、消防供电等不能满足要求。魏静涛（2015）指出，只有因 2013 年发生的丽江古城“3·11”大火，直接催生了《丽江市人民政府关于丽江古城消防安全管理办法》6。该办法是根据丽江古城的消防实际情况而量身打造的，对丽江古城消防安全的监督管理、安全要求、火灾处置、举报投诉、法律责任等内容进行了详细规定，可操作性强。这也是目前唯一正在实施的针对古建筑群消防安全管理的专门行政规章。
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第二章 概念界定与运用理论
2.1 概念界定
2.1.1 历史文化街区
历史文化街区是为深入贯彻党的十七大精神，全面贯彻落实科学发展观，推动城市文化建设和文化遗产保护，经文化部、国家文物局批准后由中国文化报社联合中国文物报社举办的一项评选推介活动。该活动已连续举办五届，西藏拉萨市八廓街在第一届活动中评选为历史文化街区。
2.1.2 火灾
火灾定义为失去控制的火，蔓延成为一种灾害性燃烧现象，给人带来损失。火灾是最经常可见的灾害，全球范围内平均每年发生百万起，造成十万人死伤。建筑物火灾是火灾中发生次数最多的一种灾害，文物建筑因其历史文化价值，一旦发生火灾势必造成无法估量的损失。
2.1.3 消防安全管理
消防安全管理是指对各类消防事务的管理，包括制定相关法律法规和行业标准，按照规定进行管理，预防火灾、处置火灾，从而实现减少人员伤亡和财产损失的目的，实现安全管理目标。
2.1.4 我国消防机构管辖
根据《中华人民共和国消防法》，消防工作贯彻预防为主、防消结合的方针，国务院领导全国的消防工作，地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作。地方各级人民政府应当将消防安全布局、消防站、消防供水、消防通讯、消防车通道、消防装备等内容规划纳入城乡规划，并负责实施。县级以上地方人民政府按照国家规定建立综合性消防救援队伍，负责消防安全管理方面的监管职责。乡镇人民政府、城市街道办事处应当指导、支持和帮助村民委员会、居民委员会开展群众性的消防工作。村民委员会、居民委员会应当确定消防安全管理人，组织制定防火安全公约，进行防火安全检查。
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2.2 理论运用
2.2.1 韦伯的管理理论
又称行政组织理论、"科层组织论"。它的特征主要有在组织中的每个成员职责是固定且正式的，并以法规的形式行驶职权。在组织中，人员尽责接受严格的考验，并以此决定能否享受佣金和权利，并且担任某些职位还必须要有一定的资质。在整个组织形态中，每个人有且仅能有唯一的上一级，成树状结构。人员的工作行为必须遵守规定，不能够参杂任何私人感情。
2.2.2 组织理论
学界认为，组织得最小单元即为 2 个以上人，并且为实现统一目标，形成的一定形式的集合体。人类社会发展过程中伴随组织活动，分工也日渐复杂多样，比如有工商组织、金融组织、文化组织。其中的行政组织居于社会中的重要地位。组织理论的发展过程表明，管理的思想和研究一直在变化，经过了从注意“事”到注意“人”的阶段，并最后发展到“事”与“人”并重的情况，在研究方法上也从规律研究转向了实证研究。组织理论的形成和发展，让人们认识到组织及其活动的规律，更有力地将这一理论运用到管理当中，提高管理效能。
2.2.3 一般管理理论
法约尔的一般管理理论是指有关管理的、得到普遍承认的理论，是经过普遍经验检验并得到论证的一套有关原则、标准、方法、程序等内容的完整体系；有关管理的理论和方法不仅适用于公私企业，也适用于军政机关和社会团体，这正是其一般管理理论的基石15。法约尔将管理活动从经营职能中提炼处理，分为 6 个部分，而管理就是实行计划、组织、指挥、协调和控制，并且他认为管理能力可以通过教育来获得。
表 3-1 八廓历史文化街区社区概况表
第三章 八廓历史文化街区消防安全管理情况 ......................... 14
3.1 历史文化街区范围界定及规模 ..................................... 14
3.2 民俗习惯 ............................................ 15
3.3 辖区消防沿革 ....................................... 16
第四章 八廓历史文化街区消防管理分类分析 ...................................... 20
4.1 文物建筑及寺庙管理情况 ............................................. 20
4.2 综合体消防管理情况 ...................................... 24
4.3 老旧居民大院管理情况 .................................... 26
第五章 确定评估方法及建立评估指标体系 ................................. 32
5.1 确定评估原则与方法 ......................................... 32
5.2 指标权重确定 ..................................... 33
第五章 确定评估方法及建立评估指标体系
5.1 确定评估原则与方法
5.1.1 建立评估体系的基本原则
建立火灾风险评估指标体系，是进行火灾风险评估的基础，选择的指标是否全面、客观、实际都关系到整个评估结果的可靠性和正确性。建立评估指标体系时，应遵循的原则：
（1）科学性。指标的设计应该科学，每一个指标的名称、定义、解释、计算方法、分类等要讲究科学性、真实性、规范性。
（2）全面性。确定指标体系时应充分考虑到导致各种因素，保持指标体系之间的完整性和全面性。
（3）层次性。城市火灾风险评估是一个包含几个层次的复杂系统，它可以分解成为若干个小系统，指标体系应包含自上而下的各个层次。
（4）稳定性和动态性相结合。既反映现状的静态指标，也要有反映变化的动态指标，但是指标体系应在一定的时间内保持一种相对稳定的状态，以便于判定一定时期内城市火灾风险的状况。
表 5-2 因素重要度比较标度值
第六章 八廓消防工作的改进意见及建议
6.1 三处历史名村、街区消防安全管理案例
6.1.1 韩国河回村、良洞村消防安全管理的成功案例
韩国慶尙北道安东市的河回村和慶州市的良洞村以“韩国的历史村落”被联合国教科文组织命名为世界文化遗产，是朝鲜时代（1392-1919 年）起建的历史文化遗产，跟八廓历史文化街区极其类似，既有原住居民生活，同时也在开发旅游业，商业业态以旅游景观、酒吧以及生产特色特产商品。韩国河回村和良洞村两处由该国 1984 年设立的文物保护法依法保护，至今未发生火灾。他们的主要做法有：一是韩国政府制定了文化遗产政策中长期发展规划，2007 年、2011 年两次重新划定文化遗产目录，2004 年制定了“民俗村落保护利用及综合管理方案”，2007 年分别制定了河回村设计指针和良洞村设计指针，并由道政府负责对文化遗产的确定、保存、管理、利用等各层面管理事项，从法规制度和行政管理层面明确确立了文化遗产的保护作用。二是韩国政府对登记超过 20 年以上未进行电线布线的古建筑，由政府无偿提供老化线路改造。韩国电力公司、城市燃气公司等机构也积极配合进行屋外电线敷设、老化管道改造等工作，这些市政公共服务一方面以社会福利方式向民众进行推广，降低拆迁改造等重大资金投入，赢得民众支持；另一方面也为该文化保护区的消防安全打下坚实的工作基础。
6.1.2 上海浦东新场古镇消防安全管理的成功案例
浦东新场古镇位于上海浦东新区的中心城市，核心区域面积为 0.48 平方公里。该镇始建于唐朝，成型于宋朝，并经历元、明、清三朝发展，牌楼、石拱桥数量众多，许多宅第、厅堂等民居至今保存完好，文物价值及观赏性极强。在消防安全管理方面，从建国以来，没有较大以上火灾发生记录，上海市的主要做法有：一是出台了《新场古镇保护总体规划》、《新场历史文化风貌区重点地段修建性详细规划》和《上海市新场历史文化风貌区保护规划》等政策依据性文件，实现文物建筑群体的“一张图”规建蓝图。二是破除了在文物防火方面仅有政策依据、缺少技术标准支撑的局面，制定出台了《优秀历史建筑保护修缮技术规程》GG/TJ 08-108-2014，其中新增消防设计这一章节。三是在城乡规划部门牵头编制消防规划时，重视并邀请属地基层政权以及消防等执法部门参与消防站、消防供水、消防车通道等规划设计，并将消防内容实施情况作为城乡规划检查督查的重要内容，确保各项消防设施按规划建设。
参考文献（略）