地方政府在环境治理中的责任困境分析——以天津市为例

笔者认为我国的环境治理问题任重而道远，环境质量的彻底改善仍然需要较长时间的持续治理。政府在这个过程中，应该做到认真负责，不断反思，不断前行，完善法律，谨遵绿色发展原则，禁弄虚作假、急功近利。从公民权利角度认真考量，认真改善以及进步。尽早实现中国的“蓝天白云、青山绿水”任务。相信通过大家的不懈努力，这种梦想终将成为现实。

第一章 绪论

1.1 选题背景与意义
1.1.1 选题背景
党的十九大指出：“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。” 这表明党中央以及领导们是站在全面的历史维度和高远的战略高度来看待生态文明建设，这件关系中华民族发展的大事，并且把生态文明建设提高到国家战略高度，将其作为了国家生存发展的千年大计。在过去的几年里，虽然生态文明建设取得了一定的成效，国内生态环境日益改善，且已经成为全球生态文明建设的重要引路人与参与者。但是中国的生态环境建设之路仍然很漫长。四十年来，经济持续地高速增长，给环境造成了很大的压力与破坏，这就要求中国在环境建设上仍要继续努力，并且，由于这一工作的连续性与无止境的特点，就需要国家持续为之付出，节约资源改善环境，故此，将生态文明建设升为千年大计。由此可见，环境治理的重要性，我们更应该引起高度重视。
环境政策关联到整个国家的环境命脉，同时是一个国家环境治理的主方针，也关系到国家的环境立法以及环境管理。自 2003 年起,中国已经注意到环境保护这个重要的问题，并且开始进行管理与保护，但如何调节经济发展与生态环境之间的平衡，却成为了一个很大的难题。环境污染会对人类与社会生活造成很大的破坏，也会对生态系统带来很多的影响，这些破坏与影响，十分难以消除与根治。其中，有些环境污染衍生出的一些问题，如温室效应、酸雨等具有很大的滞后效应，在污染刚刚发生的时期，很难被察觉，一旦暴露，就表明环境问题已经相当严重了。
中国改革开放以来，经济保持着年均约 10%的增长速度，但这举世瞩目的成就，却是以高昂的环境代价为成本而取得的。2013 年伊始，雾霾问题成为了中国多地区的严重问题，不仅对国民的健康，还对中国的经济造成了很大的损失。生态环境的恶化，直接对中国的发展造成了影响，这也是中国社会稳定的巨大隐患。中央政府面对如此严重的环境问题，立即采取了高度重视的措施，自十八大以来，生态文明建设的地位日渐突出，国家对于环境保护的研究也日益关注，这对于国家环境治理发展，有着重大的意义。
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1.2 文献综述
1.2.1 国内相关研究文献综述
中国政府虽然高度重视环境问题，但环境问题仍然没有得到很好的解决。中国拥相关的环境法律政策，环境保护也已成为我国的基本国策，我国对于环境保护的研究从未停止，但总的来看，环境政策的执行效果并不十分理想，有些环境保护相关的条款政策并不符合我国的实际情况。地方政府虽然拥有了很大的自主权，并在环境政策执行中占有重要的位置，但其履责情况仍有待改善，我国学者对于这一方面的研究也从未停止。
对于环保政策执行理论的研究。刘鸿亮、曹凤中(2005)提出“软执行”概念，虽然我国环境管理上有一定的成效，并出台一些法规，但执行力度不够，监督力以及约束力也不足，导致环境政策执行没有达到理想的效果。1吴晓青、洪尚群（2004）等曾指出，环保政策的有效调控前提是环保政策作用机制，并通过分析环保政策的作用机制，指出了环保政策的副作用形成机制等，提出了分析框架。2李康也曾提出“合法性和合理性的环保政策、明确的环保政策制定者及执行者、可调控的环保政策执行力”这三个环保政策的有效执行的基本条件；并提出循环理论，作为环保政策执行的核心理论。3这一系列的研究，对于环保政策执行的深入理解，有了突出的作用。
对于地方政府环境治理状况的研究。通过对于地方政府的研究，多维度分析，多案例刨析，找对地方政府环境治理中的困境与难点，比提出完善建议。李侃如（2011）提出，过于追求经济利益的地方政府，往往会在环境治理问题上进行一定的控制以及放任，经济发展对于政府的发展，提供很好的平台和空间，环境政策在利益面前难以被完全实施，这就需要地方政府在这两者之间进行平衡。4蔡艺（2012）提出，政府承担有重要的生态责任角色，有义务去贯彻环境政策，达到可持续发展标准。5程梅（2015）认为，地方政府没有充分按照法律规定进行环境治理，方式不够丰富，试图加强道德意识来进行环境治理工作，没有很好的履行地方政府在环境治理的责任与工作。应当通过落实相关政策，完善法律体系，采取丰富的方法和手段，来进行环境治理。6刘超（2015）表示，环境污染治理失灵的关键点在于，政府的绩效考核制度主要以经济增长为主，经济增长与官员晋升有很大的关联性，官员自然会更加倾向于关注经济增长问题，再加上自上而下运行的科层制特点，环境治理的目标在传达到最终实施方时，早已被异化。
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第二章 地方政府环境治理责任履行中的现状分析

2.1 地方政府在环境治理中应履行的责任
国家规模发展至临界值，政府已经无法对这样一个，面积过大，人口过多的社会进行全方位的管理时，地方政府就是在这样的原因中而产生，帮助中央政府分担掉一部分的工作。地方政府作为中央政府在地方管理中的总枢纽，其作用相当于中央政府与地方政府的沟通与联系的连接线路。同时，因其有着行政区域内的最高公共权力，对于其管辖区域内的社会生活要进行全方位的管理，为居民日常生活解决困难。近些年来，生态环境急剧恶化，环保观念淡漠，环境保护因此成为了全球关注的重点问题。我国政府在环境保护方面，也投入了大量的支持，包括财政投入与法律法规的制定。具体来说，地方政府要参与地区环境政策的制定，管理中央政府环境政策的具体执行。同时，地方政府也肩负有行政区域内生态环境的监督职责，环境问题的地区性和不确定性，导致中央政府无法很好的关注与全面管理，因此，地方政府对于地区环境治理承担了直接责任，地方生态环境质量的好坏都离不开地方政府的工作。
2.1.1 行政区域内的环境政策供给
在社会契约论里，23国家的实际管理者是政府，而其最初形成的目的就是为了执行公众意愿。其权力来自所有人的委托，因此，掌权者绝不能做出任何与人们利益相悖的事情。为此，政府的目的就是为人民服务，维护人民的权利。随着生态环境现状日趋恶化，公众对于美好环境的渴望成为了一项不可剥夺的权利。24这就对政府参与到生态环境管理上，起到了推动作用，并在环境管理上履行政府职能。为此，地方政府以国家法律为基础，应作出符合行政区域情况以及符合民意的环境决策，并积极推动决策的执行，并直接参与其中。具体包括：环境保护法律法规的执行；拟定环境保护法规等。另外，政府在制定过这些法规后，不但要积极执行，更应该要认真监督并不定期的验收以及反馈，以保证法律效率的高效性和持久性。政府更应该根据地方环境状态的变更，及时更新新的政策条款，并改变政策执行方式，保证环境治理持续的效力。
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2.2 地方政府在环境治理中取得的成效
2.2.1 低碳经济模式的推广
唯 GDP 考核体系造成了一些地区过于追求高投入、非可持续的高产出，这种粗放的经济增长方式，注定是以破坏环境为代价，且导致能源过度消耗。因此，目前来看，我国的这种经济高速增长方式，已经急需升级转型，调整结构。中国应该通过升级技术、制度创新、开发新能源等多种方式，改变资源消耗、环境污染严重恶化以及能源价格高涨的现状，从而实现经济模式转型。进而保障经济持续稳定增长的同时，使环境污染代价最小化。31地方政府作为我国低碳经济转型的重要参与者，深刻影响着我国低碳经济转型的进度。地方政府对中央节能减排政策的重视程度、实施效果以及方式都有可能产生很大的影响。
我国政府在 2009 年的联合国气候变化峰会上，首次提出了碳排放强度指标这一概念，在而后的 G20 峰会开启的前期，气候透明组织在印尼雅加达发布了一份《从棕色到绿色---二十国集团向低碳经济的转型》报告，并提出了成员国的表现报告。资料表明，近年来，中国在世界低碳经济发展过程中取得了显著成绩。报告指出，在多项碳排放的相关指标上，中国在二十个成员国中排在较后面的位置。同时，在现行的减排政策方面以及这一方面的执行效果，中国排名却很靠前，甚至有些政策指标排在发达经济体前面，起到了带动作用。另外，低碳经济模式大力推进的同时，也带动了一大批低碳城市的出现。这不失为一种好兆头。

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第三章 天津市政府环境治理分析...................................23
3.1 天津市环境治理概况........................... 23
3.1.1 天津市政府环境治理方式 ................. 23
3.1.2 天津市政府环境治理责任体系 ......................... 25
第四章 地方政府在环境治理中的困境分析...........................33
4.1 缺乏健全的地方环保法律法规.......................... 33
4.1.1 环境政策的法律规范性不足...................... 33
4.1.2 环境执法的法律法规不健全.................... 34
第五章 地方政府环境治理的完善对策与建议.........................38
5.1 完善环境治理政策供给............................ 38
5.1.1 加强立法建设 ......................... 38
5.1.2 保障信息公开 ................ 38

第五章 地方政府环境治理的完善对策与建议

5.1 完善环境治理政策供给
5.1.1 加强立法建设
这些年来，中国十分重视环境立法方面的各项事宜，且一直不断努力着。虽然目前环境立法已经初具规模，政府也在为之努力着。环境执法和司法方面也有了很大的进步，这都为环境法律体系的完善和优化打下了很好的基础。但是，在环境法律体系方面，中国并没有做到尽善尽美，仍有很多条款、体制等需要政府去努力优化。譬如说，大部分法律规定较宽泛、实用性不够强、因地制宜问题被忽略。这些问题不解决，会带来一系列的负面影响，影响到政府在环境治理中的实际操作。因此，中国应该在实践中汲取经验，通过了解实践中的不足，加快环境法律体系完善的进程，环境治理法制建设的主要内容是努力强化环境执法能力、提高环境执法力度，并且要关注环境保护领域相关的各项法律法规的修订和优化，同时对于涉及到水、大气、重金属以及土壤污染等这样的影响社会经济的、可持续发展的资源，要加强执法监管力度，突出问题更是要尽早解决。同时，还要积极加强与国际环境法律的合作，早日构建体系完善、实施流畅的环境治理法治社会。
由于我国的快速发展现状，现有的相关环境法律很大程度上已经不能再很好的适用于目前的国家实际状况了。改革开放以来，我国从计划经济体制到市场经济体制的转型，又从重经济发展到重环境保护，这样创新的巨大变化，导致的结果就是我国法律的滞后，不能很好的适应国情。因此，对于我国的现有环境法律条款，应尽早审查和调整，并根据国家情况进行调整，可以将不适用的法规删除后者进行调整，并加入一些根据中国国情做出调整的条款。

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结论
环境问题的重视程度日益提高，改革开放后的中国，经济虽取得了巨大的提高，但环境的忽视问题也随之暴露，我国在粗放的发展经济的势头下，却忽略了环境问题，导致环境污染问题比比皆是。地方政府作为环境责任的主要承担者，环境治理工作十分艰苦。环境问题是日积月累的，并非一朝一夕就可治理完成。但环境问题又严重影响了我国人民的健康。因此，环境治理刻不容缓，也不能再耽搁。
以天津市为例，天津市正面临着巨大的环境问题，天津市政府的环境治理工作任重而道远，地中的环境法律法规问题、公共服务问题、环境监督以及绿色发展方面都面临着巨大的挑战，虽然天津市在环境治理上有一定的成效，但仍需不断努力，不断革新政策，不断吸取经验，争取将环境问题彻底根治，满足人民的诉求。
环境污染必将是个持久战，我国在这方面的经验还不够丰富，环境治理中问题层出不穷，因此，中国应该吸取发达国家经验，将更多的精力投放到环境治理的研究和实践中，以便能在我国国情基础上，找到一套最适合我国的治理方式。
总之，我国的环境治理问题任重而道远，环境质量的彻底改善仍然需要较长时间的持续治理。政府在这个过程中，应该做到认真负责，不断反思，不断前行，完善法律，谨遵绿色发展原则，禁弄虚作假、急功近利。从公民权利角度认真考量，认真改善以及进步。尽早实现中国的“蓝天白云、青山绿水”任务。相信通过大家的不懈努力，这种梦想终将成为现实。
参考文献（略）