社团在行政诉讼中的作用

行政诉讼法学论文：社团在行政诉讼中的作用 由硕士毕业论文中心，硕士论文组整理提供，本文阐述了社团在行政诉讼中的作用
　　社会团体（以下简称社团），是指具有某种共同目的、利益以及其他共同特征的人通过一定形式组合起来的互益组织，（注：参见王颍等：《社会中间层-改革与中国的社团组织》，中国发展出版社1993年版，第25页。）包括各种公益性团体如消费者协会、残疾人协会、少年儿童保护组织、妇联、绿色组织、动物保护组织等，以及职业性团体如工会、律师协会、建筑师协会等。社团的主要功能是对成员利益及社会公益的维护，以及对政府活动的参与和监督。对行政诉讼的参与则是社团实现上述功能的途径之一。
　　社团在行政诉讼中充当的角色主要有行政诉讼代理人、支持起诉人以及为维护成员利益或公共利益而直接提起行政诉讼的原告。
　　诉讼代理人是当事人或法定代理人委托代为诉讼的人。社团接受委托时，该社团的法定代表人是委托诉讼代理人。社团的法定代表人征得委托人同意，可以指定该社团航成员或聘请律师作为诉讼代理人。（注：《最高人民法院关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见（试行）》，第25条）。社团以被代理人的名义进行诉讼活动，在代理权限范围内所实施的一切诉讼行为，其法律后果归属于被代理人。支持起诉是帮助、鼓励受损害单位或个人起诉，包括提供物质和法律上的帮助，但不能代为行使诉权。《中华人民共和国民事诉讼法》第15条对“支持起诉制度”作了明确规定，而《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）中则没有具体条文涉及这一制度。笔者以为，在行政诉讼中确立支持起诉制度更具必要性与重要性。在行政法律关系中，相对人与行政机关处于不对等地位，处于弱势的相对人因畏惧行政权威、害怕行政报复，往往不愿或不敢提起行政诉讼，这已经成为我国行政诉讼案件少的重要原因之一。因此，在行政诉讼中应确立支持起诉制度，而社团在这一制度中应扮演重要的角色、发挥积极的作用。社团支持起诉只能以法律上的援助或道义上的支持为手段，并不享有诉讼上的权利义务。直接提起行政诉讼（注：社团直接起诉的情况还包括社团作为行政行为的直接对象，因不服行政决定而以原告身份提起行政诉讼。如行政机关对某社团作出罚款或撤销注册的决定，该行为直接影响社团利益。社团因而以一般原告身份起诉。本文所报的社团直接起诉则排除了这一情况，专指社团组织本身与行政行为没有直接利害关系时，为公共利益或其成员利益而提起的行政诉讼。）是在特定情况下，社团如发现行政机关的决定侵犯该团体成员利益，或对与该团体职责有关的公共利益有侵害，可以直接以原告身份提起行政诉讼。我国当前的行政诉讼理论及实践都没有确立这一制度。但笔者以为不论是从我国依法行政的实践来看，还是从世界行政诉讼的发展趋势来看，都应承认社团的行政诉讼原告资格，并确立相应的制度规范。本文以下主要讨论社团为维护成员权益或公共利益而直接提起行政诉讼这一新的发展趋势。
　　一、关于社团的起诉资格问题
　　起诉资格，即原告主体资格，是指什么人可以对行政行为提起诉讼，请求法院审查行政行为的合法性并作出裁判。不具备起诉资格的人提起的诉讼，法院不能受理。规定行政诉讼起诉资格的目的在于防止滥诉，保证行政诉讼成为维护行政机关依法行使职权、保障公民合法权益的工具，而不是成为正常行政活动的障碍。
　　各国行政诉讼制度中都有关于起诉资格的规定，但这些规定有变化性。如美国行政法历史表明，“行政上的原告资格概念与司法上的原告资格概念都不是静止不变的”。（注：姜明安主编：《外国行政法教程》，法律出版社1993年版，第，第303页，第307页。）美国从本世纪40年代以来经过了历次重大改革，使起诉资格大为放宽。1940年以前，当事人只在权利受侵害时才有起诉资格；40年代以后，不仅利益受影响的非直接当事人被赋予了起诉资格，而且在自身权益没有受到行政行为侵害的情况下，公民或有关组织也可以为主张公共利益或他人利益而享有起诉资格。不仅美国如此，当代世界各国的立法趋势都是放宽起诉资格的要求，使更多的人能对行政机关的行为提起申诉，扩大公民对行政活动的监督和本身利益的维护。（注：参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第618页。）一般来讲，世界各国行政诉讼原告资格理论的发展经历了三个拓展阶段：（注：参见邹荣：《“行政诉讼的原告资格研究”学术讨论会综述》，《法学》1998年第7期。）（1）直接相对人诉讼。即只有行政行为针对的直接相对人认为其权益受行政行为影响时才可以提起行政诉讼。这一般是一国行政诉讼制度刚刚建立时所采用的理论，它与创建初期狭小的行政诉讼受案范围是相适应的。（2）利益影响人诉讼。即除行政行为的直接相对人外，权益受该行政行为间接影响的间接利害关系人也可以提起行政诉讼。这是一国行政诉讼制度进入发展阶段的体现。行政诉讼的受案范围不断扩大，其所能保护的公民利益也越来越广泛，因而起诉资格也随之放宽到间接利害关系人。（3）民众诉讼。即原告自身权益并未受行政行为侵害，而是为了公共利益或他人权益而对行政行为提起诉讼。这是一国行政诉讼制度发展到成熟阶段的必然结果，民众诉讼的实行对于保护公共利益及加强对行政机关的全面监督都具有重要意义。笔者认为社团诉讼即是民众诉讼的一种重要形式。
　　相比较而言，我国行政诉讼起诉资格的规定则颇为严格。《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”“其合法权益”即明确了必须是权益受侵犯的个人或组织，从而排除了与具体行政行为无关的其他人或组织为他人或公共利益提起诉讼的可能性；无关人员或组织“即使是该行政行为明显侵犯了他人、社会或国家利益也不具有行政诉讼的原告资格”。（注：姜明安：《行政诉讼法学》，北京大学出版社1993年版，第90页。）所以有人认为，我国行政诉讼实行的是自诉制度。（注：参见钱伯华：《论行政公诉制度》，《法学》1998年第4期。）这种对诉讼资格的严格限制，存在很多方面的弊端：（1）不利于对公民利益及公共利益的全面保护。对有些行政纠纷，相关人员根据法律规定是无法提起行政诉讼的，也有一些行政行为根本就没有明确的相对人。这些行政案件由于缺乏适格的原告而使公民利益及公共利益被摒弃在司法保护范围之外。（2）不利于对行政机关进行全面监督。根据《行政诉讼法》第1条的规定，行政诉讼的作用不仅在于保护受行政行为影响的特定公民的特定权益，也在于加强对行政机关依法行政的监督。即不能仅仅将行政诉讼着作一种救济手段，还应充分重视其作为监督工具的作用。行政机关的某些行政行为可能并没有对公民权益带来影响或损害，但其行为本身可能违法；而在现行制度下，这些违法行为因没有对公民造成现时损害而完全可能逃避行政诉讼的监督。（3）不利于我国行政诉讼的实践与发展。我国的行政诉讼制度经过十年的发展，应该开始进入比较成熟完善的阶段。但传统的严格限制起诉资格的原则，不仅大大影响了行政诉讼功能的发挥，也阻碍了行政诉讼制度的进一步发展。因为过严的资格限制使许多行政案件无法进入诉讼程序，得不到司法救济，已使得法院无法利用行政诉讼真正做到有效监督行政机关、维护公民合法权益。
　　因此，笔者认为我国行政诉讼的起诉资格不应严格限定在“其权益受行政行为影响的柏对人”，而应予以扩大。在公民权益受行政行为影响而其本人依法律规定又不能提起行政诉讼时，以及行政行为影响公共利益而相对人无法确定时，应赋予一定的组织、机构提起行政诉讼的资格，以真正发挥行政诉讼的应有作用，维护社会利益。笔者认为将这一起诉资格赋予社团比较恰当，因为：首先，社团有责任保护本社团成员的利益，也有义务执行本社团的宗旨，维护与之相关的公共利益。如《中华人民共和国消费者权益保护法》规定，消费者协会是“依法成立的对商品和服务进行社会监督和保护消费者合法权益的社团”。《中华全国律师协会章程》规定，协会的职责之一是“支持会员依法执业、维护成员的合法权益”。社团在维护本团体成员权益或与其宗旨相关的公共利益时，很重要的一部分即是保护这些权益或利益不受行政机关的侵害。其次，社团也有能力承担行政诉讼原告的资格。与个人相比，社团对与本团体柏关的公共事务更为熟悉、了解，因而在行使原告权利或承担相应义务方面更为方便。而且一个团体。一个组织的介入比个人的参与更能产生强大的效应。因此，允许社团作为原告起诉，其作用和影响远远大于当事人个人的诉讼。再次，根据行政诉讼在世界各国的实践来看，已有许多国家通过立法和判例赋予社团提起行政诉讼的资格。如在美国，“法院已经承认保护自然资源、风景、历史文物的公民团体具有原告资格；承认全国保护组织具有请求审查修建高速公路决定的原告资格；承认公共福利社团有代表一切具有生命、健康、享受自然资源等权利的人提起反对核爆炸决定诉讼的原告资格；承认环保组织有请求审查农业部长不采取措施限制剧毒农药使用行为的原告资格；承认公民团体有请求审查城建规划的原告资格；承认土地资源保护组织有请求审查国有森林采伐决定的原告资格等等。”（注：姜明安主编：《外国行政法教程》，法律出版社1993年版，第303页，第307页。）在法国，本世纪初即做出了承认职业性社团诉讼资格的司法判例，并由随后的一项法令加以确认，许可某些组织，诸如工会或在公共福利领域进行工作的社团保护其成员的共同利益。如法国行政法院“广泛受理了工会对损害其全体成员或部分成员精神或物质利益，具有条例性或集体性特征的措施提起的诉讼”。（注：如1934年4月27日法国行政法院受理了全国预防酒精中毒协会对某部长作出有利于自酿烧酒商的决定提起的诉讼；1941年3月22h受理了学生家长联盟为维护受教育自由提起的诉讼；1948年5月7日的一项判决认为，不动产业主协会可以对损害不动产业主的一般性措施提起诉讼；等等。参见胡建淼主编：《外国行政法规与案例评述》，中国法制出版社1997年版，第657页。）在联邦德国，巴伐利亚州行政法院也于1973年在一宗涉及建造一家旅馆的诉讼中对一个环保组织授予了诉讼资格。
　　二、社团提起行政诉讼的情形
　　社团为维护其成员利益或公共利益，可以以原告身份直接提起行政诉讼的案件主要有以下几种类型： l.抽象行政行为。在一些国家，抽象行政行为已纳人行政诉讼受案范围，从发展的眼光看，也应是我国行政诉讼的方向之一。而在起诉抽象行政行为的具体操作中需要解决一个技术性问题即原告资格问题。有学者认为，有权对抽象行为提起行政诉讼的包括受该行为拘束的相对人，以及受该行为拘束的相对人所组成的同业工会或行业协会。（注：参见叶必丰：《公共利益本位论与行政诉讼》，《中央政法干部管理学院学报》1995年第6期。）笔者认为，抽象行政行为涉及面广，受其影响的相对人为不确定的大多数，如果将这一起诉权赋予个人在实践中不好操作，也很难取得应有的效果；而由有关的团体-如受该抽象行为影响的行业协会或其他自治性组织-提起诉讼则更为简便、有效。如消费者协会可以对物价机关作出的物价方面的最高或最低限额决定，或卫生部门关于食物或药品质量标准的决定等都可以提起行政诉讼。（注：法国行政法院也曾以同样理由拒绝受理诉讼。如法国行政法院于1953年10月28日拒绝受理一个只由劳工组成的工会却对确定电影制片人会费率的决定报起的诉讼。参见胡建森主编：《外国行政法规与案例评述》，中国法制出版社1997年版，第657页。）
　　2.行政不作为。有人将行政不作为分为侵犯公共利益的不作为和侵犯个人利益的不作为。（注：参见周佑勇：《论行政不作为》，载罗豪才主编：《行政法论丛》第2卷，法律出版社1999年版，第263页。）依据《行政诉讼法》第11条规定，对侵犯个人利益的不作为，如不依法颁发许可证和执照，不应相对人申请履行保护其人身权财产权的法定职责等不作为，相对人可以提起行政诉讼，要求法院判决其在一定期限内履行。但侵犯公共利益的不作为，如不积极进行环境保护。不依法追究违法相对人的行政责任等，一般不存在明确的受损害对象，因而其社会危害性在很大程度上被忽视了，依据现行法律规定也无法予以监督救济。笔者认为，为更好地保护大众的合法权益、监督行政机关依法行政，这类侵犯公共利益的不作为必须纳入行政诉讼监督的范围之列。如前所述，由于没有明确的受损对象，由个人提起诉讼不太可行，因此应赋予社团对这类不作为提起行政诉讼的权力。
　　3.公益性行政行为。即行政机关举办公益事业或公益活动的行为，包括行政计划行为（注：“行政计划行为”是沿用日本行政法中的概念，指行政机关在举办公共事业、实施公益活动之前，提出有关行政目标，制定实施计划及步骤的活动。也有人称“行政规划行为”。）以及计划实施过程中的行为。如认为行政机关修建铁路、公路或发展自来水、电气、煤气等公用事业的决定或行为对其不利而提起的行政诉讼。
　　4.非法授益行为。如对行政机关非法赋予他人某项权益或某种资格的行为有异议而提起行政诉讼。美国曾有这样的案例：（注：参见姜明安主编：《外国行政法教程》，法律出版社1993年版，第306页。）美国行政机构批准在一个国有森林内建立一个滑冰场和娱乐场，一个环境保护组织对此提起诉讼，认为行政机构的决定损害了大众的审美和环境利益。笔者认为，我国的行政诉讼制度也应对这类行为予以监督纠正，有效维护公众利益。其起诉主体资格同样也由社团来承担比较恰当。如对行政机关批准在学校附近建立游戏厅的行为，该地区的青少年保护组织可以提起行政诉讼，要求撤销该批准行为。
　　5.在其他没有特定相对人或相对人依法不享有起诉资格的案件中，社团应作为原告提起行政诉讼。
　　三、社团提起行政诉讼需重视的几个问题
　　笔者认为，社团在提起行政诉讼时除了应针对上述情形之外，还应符合以下几个条件：
　　1.社团提起诉讼应针对与其职责相关的行政行为。社团行政诉讼的特点是起诉人不是行政相对人，即与被诉行政行为之间没有直接利害关系，但这并不意味着社团与被诉的行政行为之间绝对的没有利害关系。一般来讲，社团组织本身并不是行政行为的直接利害关系人，但其职责与被诉行政行为间有相关性。如社会环境保护组织只能对影响公众环境利益的行政行为提起诉讼；行业组织只能对影响该行业或成员权益的行政行为提起诉讼；而消费者协会只能对危害消费者权益的行政行为提起诉讼；等等。对于与本社团没有任何直接或间接的利益关系的行政行为，社团不享有起诉的资格，如律师协会不得以损害大众环境权为由对行政行为提起行政诉讼。
　　2.社团提起行政诉讼时必须以行政行为涉及集体利益为前提。社团提起行政诉讼的理由可以是为了维护其成员利益，但如果行政行为是针对社团中个人的决定，则社团不得以维护其成员利益为由提起行政诉讼。对针对个体的行政行为不服，只能由相关个人提起诉讼。如职业工会在没有特别委托的情况下不能以维护个体利益的名义起诉，这一原则的意图主要是为了杜绝社团在主要当事人不知晓的情况下，甚至违背当事人意愿的情况下行使诉权。我国已有学者注意到这一点，他们认为“任何形式的社团与组织、也无论其内部联系有多么紧密，其成员的权益受到具体行政行为侵犯时，该团体或组织是不能充当原告或代为起诉的。因为团体利益与承认个人权益是属于两个完全不同的概念范畴，它们都是法律的独立主体，应是谁的权益受侵犯就由谁来起诉，其他人或组织不能替代”。（注：应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1994年版，第116页。）当然，社团完全可以由个体当事人推举作为其委托人以个体当事人的名义实施个体行为。
　　3.社团为维护其成员利益而提起行政诉讼的基础是其成员利益基本一致。社团中所有成员的利益基本都是一致的，但在特定事件上有可能存在分歧。如对于行政机关发布的某项决定，有部分成员会因此而受益，另一部分成员则可能因此而受损。如果成员的利益有明显冲突时，社团不得以维护成员利益为由提起行政诉讼。即只有社团的成员对相关问题能达成基本一致意见或作出基本一致决定的时候，社团才能以原告身份提起行政诉讼。
　　4.对于相对人不敢或不愿起诉的，社团只能支持而不能代替其起诉。有人认为“行政主体违法行政行为侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，受害人放弃起诉，或不知道可以起诉或无力起诉的行政案件，应当允许检察机关或有关社会团体、组织提起行政公诉，以切实保障公民、法人的合法权益”。（注：钱伯华：《论行政公诉制度》，《法学》1998年第4期。）笔者认为，起诉权是公民基本权利中的一种，只能由其自身决定行使或放弃，其他任何组织、个人都不得强行替代。因此，对于相对人不敢或不愿起诉的，相关社团只能支持其起诉。

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