民事法论文：浅谈我国食品安全监管体制 由硕士毕业论文中心，硕士论文组整理提供，本文阐述了浅谈我国食品安全监管体制
食品安全已成为当今中国乃至世界关注的焦点问题之一，中国自古以来就有“民以食为天”，“国安在乎民，民安在乎食”的古训，当今，食品安全关系着广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到农产品声誉和国际形象［1－2］。与发达国家相比，我国的食品安全形势仍然不容乐观，食品安全监管体制尚不健全，本文针对我国目前食品安全监管体制所出现的问题进行探讨。
1存在的问题
1．1食品安全法律法规体系不健全我国早在1982年就通过了《中华人民共和国食品卫生法(试行)》，到目前为止，全国人大制定的与食品安全相关的法律20余部，国务院制定的与食品安全相关的行政法（行政法论文）规40余部，各部委制定的与食品安全相关的部颁规章150余部，2009年6月1日正式实施的《食品安全法》更是具有里程碑的意义。我国已形成了相对完备的由一系列有关食品生产和流通的安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律、法规、规范性文件构成的食品安全法律框架。
但是我国现有的食品安全相关法规不够严密，且分散、重复甚至出现冲突，同时又有很多安全法规的空白地带，很多方面已经不能适应当今食品安全形势的发展需要。虽然《食品安全法》对我国目前存在的许多食品安全问题进行了规定，包括整合食品标准、废除免检制度、确立惩罚性赔偿制度、建立食品安全委员会等等，对改善食品安全现状有着积极意义。然而遗憾的是，由于涉及到部门利益和大部制改革，该法并没有对我国食品安全的中心环节———安全监管体制做出突破，我国食品安全监管的行政组织法体系仍然不健全，监管部门的责任设置也不完备，食品安全监管仍然任重而道远。
1．2安全监管行政权分配不合理，职责不清从“田间”到“餐桌”涉及种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮消费四个主要环节，任何一家监管部门都难以单独承担安全监管的重责大任。在“一个部门管不了”的情况下，国家通过一系列的规章和规范性文件，把整个食品环节的食品安全监管权分配到每一段的监管主体上，试图形成一个无缝的分段监管体制。于是就出现了九龙治水、各管一头的局面。比如，农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监管，工商部门负责食品流通环节的监管，食品药管部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，卫生部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。这种安全监管的行政权分配思路看似严密，但事实并非如此。三鹿奶粉事件就充分暴露了这一监管体制的弊端:作为三聚氰胺源头的奶源收购站就不属于上述任何部门的监管范围;而在消费者投诉产品质量问题后，相关部门之间要么缺乏信息互通，要么相互推诿。
由于职责分工不清及部门利益的存在，趋利避害行为造成监管部门“缺位”、“越位”，“有利就抢着管，无利就让着管”，出现重复监管和监管盲区并存之现状。这种政出多门、监管职能交叉重叠现象，不仅导致政府的监管成本高，监管效率低下，而且充分暴露了我国现行食品安全监管制度的巨大漏洞以及食品安全监管部门监管能力的严重缺失，严重损害了民族利益和社会公共利益。
1．3食品安全标准不统一我国食品标准包括几大体系:一是卫生部门制定的食品卫生标准;二是轻工、农业系统制定的食品产品标准;三是进出口检验系统为规范进出口食品安全而制定的进出口食品检验和检疫标准，以及为认证监管提供指导的食品安全管理和控制标准;四是工商、商务系统制定的食品流通领域标准［3］。涵盖了国家标准、行业标准、地方标准、企业标准。由于这些标准缺乏统一，在实施中暴露出不少问题，甚至矛盾。如2004年发生的巨能钙事件，农业部的检验结果是双氧水含量严重超标，卫生部的检验结果是双氧水含量符合卫生标准。又如，食品添加剂使用卫生标准GB2760允许面粉中添加增白剂过氧化苯甲酞，但米麦面制食品标准却规定不得检出苯甲酸等［4］。标准过多，使企业不知应遵守哪一个，消费者不知相信哪一个，从而失去了标准应有的权威性和统一性。其次，多数标准不能与时俱进。目前仍有不少限量标准是上世纪80年代制定的，1995年以前制定的标准中未修订的占50%以上，而国外规定的是3－5年修订。早在上个世纪80年代初，英、法、德等国采用的国际标准已达80%，日本更是超过90%［5］，而我国采用国际标准的还不到一半。这也造成了我国现有的食品标准许多指标水平明显低于国际食品法典委员会(CAC)和国际标准化组织(ISO)所颁布的食品标准体系等国际标准，如污染物限量、农药残留限量、铅的限量、食品添加剂限量等就超出国际安全标准。这不仅对我国消费者的身体健康和生命安全构成危害，而且使我国在当前进出日食品贸易中处于极为不利的地位。
1．4监管部门权大责小，有法不依，执法不严监管部门权力与责任失衡，权大责小也是我国食品安全监管体制中存在的一个突出问题。从一系列的重大食品安全事件可以看出，监管部门的渎职行为造成的危害性非常大。“有法不依，执法不严，违法不究”成为我国食品安全监管部门执法中的一个顽症。食品安全执法部门监管失职除了地方利益和部门利益的因素之外，形成这种局面的根本原因还在于法律没有形成有效的失职行为责任追究制度。虽然《食品安全法》第92条至第94条规定:食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门或者其他有关行政部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、造成后果的，由监察机关或者任免机关依法对其主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分，包括记大过、撤职、开除等处分。但是总体来说该法对监管主体的责任并未做较大的改善，监管主体的责任设置仍不够严格。这些规定只对其主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员构成滥用职权罪、玩忽职守罪的，才能追究其刑事责任;而对监管部门自身的责任却没有提及。相对于企业的惩罚性条款来说，这3条责任条款对政府和有关食品安全监管部门和机构的责任规定处罚力度较轻，且规定也比较模糊，无法对监管部门违法或者不作为起到一个威慑和制约作用。事实上，无论是多年前的“阜阳毒奶粉事件”、“毒泡菜事件”，还是后来发生的“三鹿毒婴幼儿奶粉事件”，其所暴露出来的并不只是立法方面的问题，而更是一个执法方面的问题［6］。为监管部门设定责任，是使《食品安全法》得以良性运行的重要条件。若忽视监管部门的责任，只会让监管部门脱离责任的约束，不履行或者不全力履行职责，如此，食品安全也就无从谈起。
2解决办法
2．1进一步完善法律体系我国的食品安全法律体系所涵盖的法律法规并不是以食品安全为中心构建和筹划的，导致我国在食品安全立法上还比较落后，已有的法律法规大都属于食品卫生的范畴，并且法规体系缺乏完整性、协调性和严密性，标准体系也不尽完善，许多标准过低，与国际不接轨。2009年通过的《食品安全法》标志着我国的食品安全立法取得了长足的进步，是一部充分体现以人为本的科学发展观的大法。该法既从中国国·204·医药论坛杂志2011年10月第32卷第19期发，又与国际惯例接轨;既强调企业社会责任，又注重保护消费者权益;既强化事后问责机制，又强调源头治理;既具有明确的法律政策导向，相比以前的《食品卫生法》又有较强的可操作性。以《食品安全法》为基本法，对现有杂乱冲突的法律法规进行认真的梳理、整合、修改、废止、补充。整合现有的《产品质量法》、《动物防疫法》等要素立法与环节立法，突出重点，填补空白，理顺矛盾，系统整理修订我国与食品安全有关的法律、行政法规、部门规章及地方立法、强制性标准，逐步形成科学的、完整的，既有综合性法律，又有配套性具体规范的有中国特色的食品安全法律网络。
2．2寻求符合中国国情的政府监管体制食品安全监管体制大致可以分为两种模式，即集中管理模式和分段监督管理模式。“集中管理模式”认为，由一个部门来负责全程的监管，可以避免多头监管造成的监管不力［7］。“继续沿用分段管理模式”认为，它可以充分利用现有资源，并在现有的基础上建立一个高效和权威的协调机制以提高监管效率、降低行政成本，彻底改变目前相关行政部门各自为政、协调不力、重复管理、执法软弱的局面［8］。食品安全是一项涉及到从农田到餐桌、多学科交叉的极其复杂的大问题，需要多学科、多部门的互相配合，在我国目前的行政体制下还没有哪一个部门可以完全应对。由单个的专门监管主体来行使行政职责，在目前来说可操作性并不强，还极易对现行较为稳定的体制造成过大冲击。在建立一个完全集中统一的食品安全机构暂时还行不通的情况下，建立一个统一的协调机构来对从农场到餐桌环节的食品进行有效监管，同时以立法形式，建立一个全面拥有法定职责、负责食品安全法律的执行的监管部门是我国目前来说最现实的选择。因此，我国食品安全监管体系改革的总体思路最好是:近期内，由多部门体系转变为综合部门体系;长期来看，实行某些食品类别由单一部门集中监管，最终实现单一部门对所有食品的统一监管。现阶段加快大部制改革，应实行分阶段地逐步将尚属于质检和农业部门负责的生产环节的监管权和尚属于工商负责的流通环节的监管权划入国家食品药品监督管理局。可以实行自下而上的方式，根据实际情况逐步实现监管体系和职能的过渡。在条件成熟的省、直辖市先推行，然后在其他的省推广，并最终在国家层面实现这种转变。
2．3统一食品安全标准，与国际接轨食品安全标准是食品安全监管的技术基础，这个基础不统一，没有度量的尺寸，就会造成一片混乱。
因此，完善的食品安全标准体系、健全的食品安全标准制定方法是进行食品安全监管的必要措施。国外经验表明，成功的食品安全标准和食品安全技术规范应该与国际标准接轨。而WTO（WTO论文）制定的《实施动植物卫生检疫措施的协议》明确要求各国在制定国内食品安全标准时以国际标准为依据。所以，我国在制定食品安全标准的时候，既要立足于本国国情，又要严格以国际标准要求立法和执法，确立以国际标准指导国内立法的思想。只有这样，我国的食品安全标准才能有效地保障我国的食品安全，保障广大消费者的健康权和安全权，才能在食品进出口贸易中起到真正的屏障作用，树立良好的政府形象和国际形象。而对于中国特有的没有国际标准的食品，应该根据我国国情，在科学、规范的指导下建立食品安全标准。针对我国食品安全标准存在的问题，需在国家主管部门领导下，通过清理，解决标准之间交叉、重复、矛盾以及强制性标准和推荐性标准定位不合理的问题。借鉴国外发达国家在这方面的经验和教训，分析国际食品安全质量标准体系，并与国际标准接轨。组织制定统一完善的食品安全质量标准，力图使食品安全标准体系结构合理，各类标准协调配套，研究和制定适合我国的食品安全质量标准体系，包括食品本身的标准，加工操作规程等各项标准，从而构建科学、统一、易于实际操作的食品安全质量标准体系。此外，我国还应建立完善的食品安全检测体系、顺畅的食品安全信息网络和有效的食品安全预警制度，使我国食品安全监管逐步走向科学化、规范化、法制化的道路。
2．4完善责任追究机制，提高执法效率在食品安全监管主体及责任设置问题上，学界普遍认为监管部门的监管失职、监管不力是造成食品安全事故频发的重要原因之一［9］。在对生产经营和食品监管部门的责任确定和食品安全问题责任人的处罚力度方面，当前的《食品安全法》明确了生产经营者作为第一责任人，并规定了惩罚性赔偿，受害人最多可以要求责任人支付价款10－20倍的赔偿金。可见，生产经营者的责任越来越重，但监管主体的责任却有减弱的趋势。在食品安全监管中，监管责任可以分为两种:监管机构的法律责任·管公务人员的法律责任。对监管机构的责任追究应实行“双罚”制。监管机构没有依法监管或监管不当时由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正，并对其通报批评。若造成严重后果，还要对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，如离职、辞职、罢免、引咎辞职等。对由于食品监管行为不作为或监管不力引起重大食品安全事件造成损害的要承担行政赔偿责任等;构成犯罪的还要对主要领导或负责人的渎职行为追究刑事责任。目前我国监管部门所承担的责任与拥有的权力不对等，缺乏足够的责任约束机制，从而造成监管部门执法不力，这也是我国食品安全问题频发的重要原因。在《食品安全法》中，对监管部门的责任设置相对较轻，且法律条文含糊不清，比较简单。《食品安全法》第73条规定，监管部门接到咨询、投诉、举报应及时处理、答复，不得推诿。但是推诿者该受到何种处罚?在法律责任章节中未见任何条款。第92条规定，本行政区域一年内多次出现食品安全事故、造成严重社会影响的，由监察机关或者任免机关依法对政府的主要负责人和直接负责的主管人员给予记大过、降级或者撤职的处分。但何为“多次”?何为“严重社会影响“?法律并没有做出细化规定［10］。因此，食品安全监管体制需要建立权责明确的责任追究制度。