本文是一篇法学论文，笔者认为建构立法原则的基础则依据于早已在外国被广泛运用的科学不确定性原理，在这一原理的指导下，明确了突发公共卫生事件的风险时不确定的，我们无法有确凿的证据来证明某些现象与该事件发生具有因果关系时就需要运用预警原则来对该事件发生可能造成的公众健康及社会生产生活秩序的损害进行及时的预防。
第一章突发公共卫生事件预警机制的相关概念
一、突发公共卫生事件的含义及特征
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突发公共卫生事件是能够对公共利益产生危害的事件，其特征具有机遇性、突发性、危害性，此处未对该事件中为何需要建构预警原则与预警机制做出铺垫。
（一）突发公共卫生事件的含义
公共卫生的概念在早期较为单一，美国公共卫生领军人物、耶鲁大学的Charles-Edward Amory Winslow教授对公共卫生的经典定义中凸显了公共卫生的目的和意义即“预防疾病、延长寿命、促进机体健康”，其实质在于强调对健康权这一基本人权的维护，然而该定义更多的是从医专业角度出发，其学术性大于实践性。20随着时代的发展，公共卫生这一概念的内涵有所延展，出现了不同于于传统公共卫生概念。时任国务院副总理兼卫生部部长吴怡针对中国防控SARS病毒所累积的经验提出我国对公共卫生的定义：“建设公共卫生需要社会的广泛参与，包括政府、社会团体和公众的共同努力。政府需要做的，是对相关法律、法规政策的制定，以此促进这一事业的发展，而社会公众及其他机构执行关于法律法规的规定，以此来保持公共卫生秩序。”21该定义与Winslow对于公共卫生的经典定义在内涵上基本一致，但同时增加界定了政府对于公共卫生服务的责任，对于公共卫生应是一项由政府、社会、团体和民众共同参与的整体社会工程进行了确认，同时强调了公共卫生更应注重多方参与及其实践性目的。
什么是突发事件？“突发”一词，直接指出这一事件是没有料到的突然发生，泛指人们难以应对；“事件”一词，指的是能够产生较大影响的事情。也可以说是对发生在社会上或者历史中的重大事情的统称。突发事件，被人们约定俗成的叫做对某一出乎意料发生的事件的总称。22在2006年1月8日发布并实施的《国家突发公共事件总体应急预案》中，定义此类事件为：“突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。”突发事件常常包含种类不同的各类事件，但不论哪类突发事件都会给社会造成重大损失、给公众带来重大伤亡，同时会对经济建设、生态建设等造成重大打击。
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二、预警机制及相关概念的含义
预警机制以预警原则为建构基础，是该原则在制度上的延伸。而预警原则最初是在环境保护领域将其引入，在其合理性的基础上慢慢向其他领域拓展。因此，在突发公共卫生事件中引入该原则同样也具有合理性。而预警机制作为预警原则在制度上的延伸也具有其独特的含义而应当被独立建构。
（一）预警原则的缘起及含义
1.预警原则的缘起
“预警”其实并不是一个新的概念，它有着深厚的文化基础。随着20世纪末环境问题日渐受到重视，越来越多人发现，很多时候等到找到证据证明损害与活动之间的关系时，损害已不可挽回了。25而这便是基于科学确定性为前提的预防措施对事件进行调节时并不能及时挽回损失的缺陷，显然这样一种措施已经无法满足科技日益进步的世界。因此预警原则被提出，而该原则最初也是出于对环境资源审慎保护的态度出现在20世纪70年代的德国的环境政策中，之后在1976年该国的政府法令中被明确为一项环境政策，最终发展为加强该国应对酸雨、温室气体等一系列环境问题的基本原则之一。26在1993年生效的《欧洲联盟条约》中也明确将预警原则纳入其中，规定欧盟的环境政策应当建立在预警原则的基础之上。27而在国际法层面，在1992年签署的《跨界水道和国际湖泊保护和利用公约》，是国际上第一个直接明确规定预警原则的国际性公约。该公约希望以国际合作的方式，使国际水道或跨国湖泊免收可能的污染，以及减少其它人类活动产生的废水对其所产生的负面影响。当联合国环境与发展会议通过《里约宣言》之后，作为预警原则的里程碑式的划分，该原则逐渐为国际社会普遍接受，并为绝大多数的国际环境保护公约所采纳。例如，1992年《联合国气候变化纲要公约》也要求缔约国采取预警措施以防止气候变迁对人类造成危害。1995年《联合国鱼类种群协定》也要求缔约国应适用预警原则以养护、管理和开发跨界鱼类和高度洄游鱼类，从而更好地保护海洋生物资源。因此，预警原则最早出现在环境法的视域中并最终得到国际社会的普遍接受与认同从而发展至其他领域。
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第二章建构突发公共卫生事件预警机制的必要性
一、基于“不确定性”原理的预警原则尚未确立
我国关于突发公共卫生事件的预警制度规定在《传染病防治法》第十九条：国家建立传染病预警制度。国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。以及《突发公共卫生事件应急条例》第十四条：国家建立统一的突发事件预防控制体系。县级以上地方人民政府应当建立和完善突发事件监测与预警系统。县级以上各级人民政府卫生行政主管部门，应当指定机构负责开展突发事件的日常监测，并确保监测与预警系统的正常运行。而在《突发事件应对法》中则规定在其第四十二至四十七条。通过法律法规对预警制度的规定可以发现，在对突发公共卫生事件具有针对性的《传染病防治法》以及《突发公共卫生事件政府应急条例》中，对预警制度仅做了简单的描述并未将预警原则确定至指导地位同时也缺乏实施这一制度的细则。尽管《突发事件应对法》对预警制度进行了细致的规定，然而该法所指的突发事件实际上并不仅仅包括突发公共卫生事件，因此该法所具备的预警制度并不具有相应的针对性。而这也便导致了，我国在应对突发公共卫生事件时的预警并不及时而使得对这一突发事件的应对能力大打折扣。
预警原则的确立应当具备存在相应的科学理论基础作为支撑以保证在这一原则指导下的预警机制启动后其所得到的预警信息存在相应的价值，而这一系列信息的价值便是可以依靠该信息得出与所要预警的事件之间所存在的联系性大小，从而得到相应的结果。明确预警原则的理论基础为科学不确定性理论，科学不确定性正是基于“风险预防”的思想提出41。而这也与预警原则在对风险的预防上不谋而合。
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二、尚未建立专门独立的预警机制
《突发事件应对法》虽然对预警制度进行了详细的规定，但是该法所规定的突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。其所规定的预警制度并不针对性的对突发公共卫生事件适用。而突发公共卫生事件有其自身的特性，但是在《传染病防治法》以及《突发公共卫生事件应急条例》中都并未对预警机制做出建构。因此公共卫生法律体系应当构建出一套该事件能够适用的预警机制。
（一）预警机制不同于监测机制
《传染病防治法》第二十条将传染病监测信息与传染病预警信息都规定相同的报备预案之中，而在《突发公共卫生事件应急条例》第十四条中同样将监测系统与预警系统混而为一，这两部关于突发公共卫生事件最具针对性的法律法规都未能明确区分预警机制与监测机制。而预警机制与监测机制的差别则显而易见。预警机制是以科学不确定性为基础所确立，也就是该机制并不以确定性的因果关系作为启动该机制的关键，而是当具有一定的迹象时便会启动该机制；而监测机制则不然，所谓“监测”，即对可能引起突发事件的各类因素及其表征出来的现象持续、动态、实时的监视与测量，在这些因素被收集之后，再由专业机构进行风险评估与研判来判断突发事件发生的概率。43由此可以看出监测机制是为了给预警机制提供相应辅助的预警信息而存在，监测机制收集到的信息需要进行精密及准确的分析，因此监测机制是为了预警机制能够更好发挥其应有的效应而存在的机制。而有效的预警可以使社会公众及时采取避灾行动，最大限度地减少突发事件可能带来的损失。此时便产生了一个矛盾：预警机制并不需要十足、缜密的证据而是出于审慎的最大限度的保护人类的利益的态度而启动，然而监测制度则需要进行精确的分析以及确认之后得出相关结论。那么当二者混为一体，必然导致预警信息公开的延迟。而预警信息公开的延迟所带来的后果则是惊人的。相关研究表明，在甲型H1N1疫情发源地的美国，在疫情发作之初，美国经济学家就估计本国经济产出将被一场大流行拉低1到4.25个百分点，加上之前2008年金融危机余波尚在，原本预计当年产出值会下降7.5个百分点。44而在应对不明原因传染病的突发公共卫生事件中，病毒的传播并不会因为预警信息发布的迟滞而放慢其传播的脚步，并且预警信息发布的迟缓同样会使得应对措施展开的迟缓，从而导致错过最佳疫情防治时间。因此，目前具有针对传染病事件的法律法规将监测机制与预警机制这二者混同，并不合理。
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第三章突发公共卫生事件预警机制的价值取向及其立法明确................22
一、明确突发公共卫生事件预警机制的价值取向........................22
（一）满足公民生命健康的需求..................................22
（二）预警效率及效能..........................................22
第四章突发公共卫生事件预警机制的构成及启动..........................28
一、突发公共卫生事件预警机制的实体构成要件........................28
（一）预警信息发布主体........................................28
（二）发出预警所需的依据......................................29
第五章突发公共卫生事件预警机制的具体建构措施........................37
一、明确预警机制与监测机制的分立..................................37
（一）预警机制与监测机制的关系................................37
（二）预警机制与监测机制区分的必要性..........................38
第五章突发公共卫生事件预警机制的具体建构措施
一、明确预警机制与监测机制的分立
纵观各国应对突发公共卫生事件的预警实践，预警机制与监测机制的混淆一直是该事件中预警机制难以发挥其应有效能的关键之处。其中，对于二者之间的关系不清、衔接不清、定位不清是造成二者混淆的问题关键之所在。70而构建预警机制的前提，便是要在预警机制与监测机制同时运行的情况下分立二者不至混淆。
法学论文参考
（一）预警机制与监测机制的关系
预警机制与监测机制二者在关系上具有承前启后以及包容与被包容的关系。监测机制的目的在于，搜集对日常卫生健康领域外部是否具有产生异常情况及其健康需求主体的内部信息并加以、分析、处理而并不涉及预警信息的发布、预警机制的启动。因此该机制仅作为卫生健康内外部环境的情况了解工具而存在，其单一的工具属性较为明显。而预警机制的工具属性则不仅仅体现在对预警证据的分析上，同时也包含在对预警证据在综合分析评判的基础上，进行预警决策的作出、预警程序的启动、预警信息的公布等一些列行为，其功能不仅限于收集信息或分析处理信息。因此，在这一层面上来看，监测机制的工具属性较为单一，应当作为预警机制的信息收集工具而存在，二者之间存在监测机制是预警机制发挥作用的前提性工具的关系。从另一个角度上来讲，监测机制同样被监测机制所包容。而尽管存在包容与被包容的关系，但二者在内容的侧重点上仍有不同。监测机制所监测的对象主要包括当前健康环境与平时健康环境产生的不一致之处以及传染病发病情况、疑似病例情况等。而预警机制所侧重的部分则在于预警程序的规定，这一系列规定便包含了监测机制所监测的对象的有关分析这一程序。因此，二者有存在包容与被包容的关系。这也为二者在实践中出现一定程度的混淆而埋下伏笔。
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结语
我国在此次突发公共卫生事件的预警中所表现出的各类问题究其根源都在于并未对该事件中的预警制度进行重视。不论是预警原则还是预警机制都并未将其提升至重要的位置，这也是对我国对该类事件处理时重治轻防的态度相关。因此，需要对我国突发公共卫生事件的预警机制进在现行立法的基础上进行建构。而建构立法原则的基础则依据于早已在外国被广泛运用的科学不确定性原理，在这一原理的指导下，明确了突发公共卫生事件的风险时不确定的，我们无法有确凿的证据来证明某些现象与该事件发生具有因果关系时就需要运用预警原则来对该事件发生可能造成的公众健康及社会生产生活秩序的损害进行及时的预防。预警原则尽管最先运用在环境保护的领域，但其所具备的价值内核与《传染病防治法》所倾向的立法观念相当契合，因此在突发公共卫生领域适用这一原则是完全合适的。并且在科学不确定性原理的指导下能够解决我国目前在突发公共卫生事件这一领域中的不足之处。之后，在预警原则的指导下所建构出的预警机制也能够满足在风险不确定的情况下对社会对预警的需求。这一机制的构成首先由实体与程序两部分构成，实体的部分包括预警主体、预警所需的依据、预警方案与预警评估组成，这四个部分的实体要件勾画出预警机制所必须的四个要件，而在程序上则存在预警依据的认定程序与预警决策的作出程序，这两部分程序都是预警最终能面向社会发出所必不可少的建构。在预警机制的启动条件方面同样存在五个方面的条件，这五个方面的条件都具备之后便可以唤醒预警机制。在最后，预警机制的最终构建上则需要注意预警机制与监测机制尽管并立但仍旧存有不同之初，要明确区分二者的不同，之后对专门成立的预警主体的职能专业性与及其自身的独立性与专门性做出要求，对于这样的预警主体赋予早期预警权限能则能够将预警及时的向社会发布，最后对于触发预警机制的专业信息同样要重视其搜集与非专业信息的筛选排除。在符合风险社会的科学不确定性理论的指导下确立构的契合现行立法价值取向的立法原则的指导下与区分不同机制、成立专业主体、有自身完整程序的预警机制引导下，我国在突发公共卫生领域的预警便能够做到及时、准确。
参考文献（略）