1 绪论
1.1 研究背景和意义
在国家全面提出乡村振兴战略以来，民生基础设施建设，特别是住房问题始终是群众重点关心的领域，在此上到中央下到地方政府都做出了大量的努力，城镇扩展、老城区重建、棚户区改造等一系列问题摆放在眼前，是各级政府亟需解决的事宜。
1.1.1 研究背景
十八大以后，在习近平同志为核心的领导人带领下，国家集中精力进行乡村建设。这些年来，取得了让全国人民都欣喜的成绩。2017 年 10 月 18 日召开的十九大的报告中指出接下来的发展目标之一：“保障性住房建设稳步推进，社会治理体系更加完善，社会大局保持稳定，国家安全全面加强。”同年年底，习总书记一行人前往 X 市和下属县区视察工作，重点视察了城市转型建设成果、部分村落的党建工作、民间艺术等，突出体现了中央对乡村振兴和城市化推进建设的关注度。
城市化发展，伴随的是大规模的城市建设，其中包括老旧房屋拆迁重建、棚户区改造、新城区扩张等，其中工作的重点也是难点在于拆迁和重建两个要素。针对于广大乡镇地区，安置房项目的建设是非常重要的一项工作，不仅牵扯到巨大的人力物力，同时还伴随着诸多的社会问题和社会矛盾的凸显，在全国范围内县区财政吃紧的情况下，如何筹措资金是这项工程能否顺利推进的一个关键，所以在此国家也在引导、倡导各地政府与社会资本进行合作以实现工程建设。
安置房项目的建设对于政府部门来说是一项需要耗费大量财力的项目，但其又是城市化进程不断进展以及乡村振兴战略实施的重要环节，为了能够多渠道筹措资金，在过去我国采用过建设-移交(Build-Transfer，简称为 BT)模式。这一种形式的本质是属于承包的单位负责筹措资金和建设项目，项目完工之后将项目交付给政府，而政府则是根据双方事先的约定按时按额度将工程费用交给承包单位。BT 模式的出现，可以在一定程度上缓解政府方面的融资压力，所以在当时受到了一些地方的青睐和应用。
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1.2 国内外综述
1.2.1 国外研究文献综述
在国际上，根据城市规划进行建设，针对于不符合城市规划和要求的建筑必然要进行拆除，所以无论在哪个国家，政府都是十分重视征地和拆迁工作的，但国外的土地属于私有制，所以不存在集体土地上征地拆迁安置工作，但是国外也有类似于国内拆迁重建工作的案例，对本文可以起到一定的借鉴作用。
美国在目前是世界上最发达的国家，建国时间较之其他发达国家来说很短，
但由于迅猛的发展，随之产生的必然伴随着多次的城市改造和重建。在拆迁安置方面，美国联邦宪法第五条修订规定“即使政府作为行为主体，目的是为了公共利益而做的拆迁建设工作，也要把被拆迁人作为平等主体进行处理，假设得不到被拆迁人的允许，是不可能被允许规划重建的”，这条政策法规在一定程度上给予被拆迁安置者效益的制度保障。
相比之下，老牌资本主义发达国家英国在城市拆迁方面就有很多的疏漏，在上个世纪二三十年代，当时的英国政府为了推进城市化，在城市的郊区建设了很多新型的住宅以缓解当地贫民窟的现象。但是政策的推进缺乏相应的技术和资金支持，在部分郊区住宅建设完毕后，随之而跟进的配套设施和社会保障管理体系却迟迟没有跟进，就导致原本为解决贫民窟而存在的住宅变成新的贫民窟，反而不利于城市化进程。
相比之下，二战之后崛起的亚洲发达国家日本和新加坡则在城市化进程和老旧城区改建方面充分结合自己国家特点有一套相对完备的设备。其中日本方面随着二战之后美国的大力支持，以及上世纪八十年代之后科技迅速发展下，日本政府提出了公营住宅策略。这个策略对老旧房屋和新型建筑都进行了优点保留，并且很明显日本当局是充分总结了英国对于城市化建设中的失误，日本在进行房屋建设的时候最大的特色就是兼顾各地风土人情，对各地区建筑的特点进行充分保留，同时配套设施随着房屋的建设而随之跟进，这样既考虑了技术方面的因素，也兼顾了政治发展的要求，同时也对于各地区人文遗产进行了保护。
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2 我国 PPP 和安置房的发展与相关政策
2.1 PPP 在我国的发展和政策
2.1.1 PPP 在我国的发展历程
在我国 PPP 的发展总体来说是经历了五个阶段的过程：
一是探索阶段（1984 年-1994 年）。这个阶段国内和国际上出现了两种截然不同的浪潮，国际上在 80 年代的中期，德国、日本等国家实行了高利率政策，进而加重了政府负担，接下来墨西哥以及拉丁美洲的一些国家相继宣布无力偿还债务，遭遇经济危机。但是在国内由于 1978 年后我国实行改革开放政策，进而吸引了大量外资入注我国，所以有一部分资金开始尝试性的开展基础设施建设。为了推动经济继续发展，欧洲的一些国家开始尝试运用 BOT 模式到基础设施领域，土耳其的阿科伊核电站项目成立后，发展中国家纷纷效仿。深圳市广深沙角B 电厂项目，通过 BOT 模式进行运作，为中国 PPP 模式的发展起到了良好的示范作用。
二是试点阶段（1995 年-2003 年）。由于首例 PPP 项目的成功运营，国家开始尝到 PPP 模式对社会带来的巨大收益，所以从 1994 年开始，国家计委核准了一大批的 PPP 试点项目，其中包括交通道路、水力电网等。从 1995 年开始，我国正式开始组织 BOT 项目试点，并先后批准了广西来宾 B 电厂、湖南长沙电厂 A 厂、四川成都自来水六厂等项目，但是由于缺乏相应的法律和技术支持，同时地方政府的财力相对难以支持项目建设，所以很多项目都没有落地，但是这些项目在筹备过程中的点滴，也为未来我国 PPP 的发展提供了大量经验。
三是推进阶段（2004 年-2007 年）。经历了 30 年的摸索和试点，我国开始在市政领域全面推进 PPP 模式，其中突出的标志是 2004 年 5 月 1 日《市政公共事业特许经营管理办法》的顺利推进。经过漫长的发展，此时我国的社会主义市场经济地位已经正式确立，同时也为社会资本能够顺利进入社会公共领域营造了一个良好的市场环境，之后一批有代表性的 PPP 项目成功落地，如南京长江三桥准 BOT 项目，黄石磁湖 TOT+BOT 项目、襄樊垃圾焚烧发电 BOT 项目等，这些项目的成功运作即便到今天对 PPP 项目的发展仍然具有重要的借鉴意义，而当时成立的几家 PPP 咨询机构，对于项目落地起到了重要的作用。
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2.2 安置房项目在我国的发展和政策现状
安置房，作为我国保障性住房中的一种，是当地城市进行城市扩张、老城区改造或者棚户区改造等情况下，对城市内原有的老旧房屋进行拆除新建，而被拆除房屋的住户需要新的住房，在此政府为其提供新的住房，这个新的住房就叫做安置房。在此由于相关资料不完备，在此以保障房为基础概述此类。
2.2.1 保障房项目在我国的发展
随着中国房屋制度的不断改革和不断尝试，安置房在内的保障房项目在我国的发展也经历了以下几个阶段：
一是项目建设的提出阶段（1994-1997 年）。1994 年，国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，该文件中提出了变实物福利分房为货币工资分配。也就是说针对于家庭收入的高于低进行分类分配的方式，具体形式是对于中低收入的家庭以建设保障性的经济性住房以供应，而对于收入比较高的家庭，则通过商品房以供应。这是我国首次提出建设经济适用房体系，标志着我国由福利分房形式开始转向住房货币化形式。
二是项目体系建设的确立阶段（1998-2002 年）。在 1998 年，随着国家的不断发展，住房货币化形式开始有了更深一层的进展，主要表现形式就是国家逐步确立以经济适用房为主的多层次住房体系。
三是项目建设的缺位阶段（2003-2006 年）。随着居民生活水平的不断提高，城乡居民人均可支配收入的不断增长，国务院在 2003 年颁布的 18 号文件中明确指出，我国未来发展的支柱产业之一就是房地产产业，此时开始实现普通的商品房取代经济适用房的现象。同时从 2005 年开始，为实现我国东三省的振兴，我国开始在此逐步开展棚户区改造工程，这也是我国大面积开始建造安置房的起步。
四是项目建设的回归阶段（2007-2009 年）。其中 2007 年，国务院颁布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中指出，国家未来要不断健全廉租房、安置房等保障性住房建设体系，同时加大棚户区改造力度。此时国家对于房屋体系的重点开始转向保障房工程，其目的在于加快我国保障、廉租房建设，尽快解决低收入家庭的住房问题，此时房地产政策重点重回保障房领域。同时在2008 年，中共中央启动保障性安居工程，提出全国各个地区要加快各自的老旧房屋、棚户区改造力度，并且在此基础上为配合该项目的推进，各地区也要加大力度投入到安置房项目的建设中来，以满足群众对于住房的基本需求。
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3 国内外 PPP 相关应用案例分析 ..................................... 23
3.2 国外 PPP 典型案例分析 ....................................... 29
4 案例介绍和 PPP 适用性分析 ....................................... 37
4.1 专家访谈及学者观点综述..................................... 37
4.2 案例分析................................................... 42
4.3 PPP 模式下安置房项目与其他项目的区别........................ 52
5 项目存在的问题和优化建议 ....................................... 59
5.1 安置房项目中存在的问题 ..................................... 59
5.2 项目优化的建议 ............................................. 61
5 项目存在的问题和优化建议
5.1 安置房项目中存在的问题
5.1.1 模式的运用造成社会资本方承担更大的风险
在专家访谈过程中，几位专家都不约而同的提到了这个问题，就是模式的运用还是存在商议的。本项目运用到模式是 BTO 模式，而不是更为公平的 BOT 模式，在此政府方是先获得项目的所有权后授予社会资本方特许期经营权。按照国内外其他 BTO 案例，这种模式的运用更多的应该是放在污水处理、轨道交通这种有着稳定的社会群体“买单”的项目，群众的付费可以为投资方带来固定的大量的收益。但是作为安置房项目，即便是社会资本方依照合同约定获得特许期经营权，其收益也是微乎其微的，比起整个项目的投资，可以解释为本项目的付费方式完全是由政府来承担。当项目前两步（建设和移交）完成之后，可以说政府已经提前获得了整个项目合作期的全部利益，接下来应该是按照约定承担付费任务，这对于社会资本方来说就必然要承担更大的风险，有可能走上 BT 模式的老路。政府方在未来可能有着还款意愿但缺少还款能力，政府如果真的不具备还款能力，那么社会资本方就要承担更多的损失，或者说需要更长的时间才能实现既定的收益。
5.1.2 缺乏对未知因素的调研预警及应对措施
近些年来，国家对于思想文化、人文环境等建设的速度不断加快，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》颁布之后，国家的中心工作转移到了广大乡镇地区。而作为一个资源枯竭城市，拥有着广大的乡村，振兴工作也是当前各项政治工作的重点。[68]该安置房项目虽然是 2016 年 4 月发起的，但是在此之前有很多国家政策和项目的颁布实施标志着未来可能会产生的政治走向，同时在当前当地政治环境发生了很多重大变化之后，政府和社会资本也未对合同的相关内容进行一定的更改，依然依照最初签订的合同内容实施，这就导致无论是政府还是企业发生风险的概率大大提高。
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7 结论及展望
参考文献（略）