第 1 章 绪论
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
棚户区问题在我国快速推进城市化建设的过程中得到越来越多的重视，棚户区的类型主要包括城市、垦区、矿区、林区等不同类型，具有房屋建筑质量差，住房条件简陋，环境卫生条件差，市政配套设施落后、消防安全隐患较多等特点。
为化解棚户区问题，2004 年辽宁率先启动棚户区改造工作，东北三省在实施振兴战略过程相继开展一系列的棚改工作，成效逐步体现并迅速在全国范围内推广。推进棚户区改造工作，可以拉动投资、促进就业、改善环境，对地区经济发展起到积极推动的作用。棚户区具有突出的环境问题和安全问题，居民居住环境简陋，是现代城市化建设中必须引起重视和解决的问题。住房问题直接影响、决定了人民生活质量，棚户区改造的实施，是土地利用高效化，城市环境优美化，居住环境和谐化的重要着力点，有利于促进和谐社会的发展和建设。棚户区的成功改造，对提升政府的形象，促进社会稳定具有积极正面的意义。
棚户区改造涉及棚改计划、报批、拆迁、建设、安置等工作，是一个投入人力物力巨大、耗时长、复杂程度高的民生工程。2007 年到 2011 年，中央财政已投入累计达 730 亿元的资金，大力推进棚户区改造工作，但是棚户区改造工作形势仍然不容乐观，全国至少还要进行棚户区改造 1000 万户，随着改造工作的推进，居民在改造过程中的要求不断提高，政府棚户区改造资金压力越来越大。但是由于棚户区改造项目一般是以社会性和公益性为特征，项目收益较低，私营机构因资本的逐利性，追求收益最大化的原则，不愿参与棚户区改造项目。因此，必须进一步拓宽项目融资渠道，打破原有以政府为主导的融资模式，多元化扩展棚户区改造项目融资渠道，从根源上解决棚户区改造工作资金问题，切实保障棚户区改造工作的顺利实施。
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1.2 国内外研究动态
1.2.1 国外研究动态
1.2.1.1 关于棚户区改造的研究
国外也有类似棚户区的概念，联合国人类规划署把“以低于标准的住房，肮脏和贫穷为特征的高密度人口聚居区”定义为贫民窟[2]，这一定义与我国的棚户区概念较为接近。Jane Jacobs(1961)在《The Death and life of GreatAmerican Cities》中分析了贫民窟产生的原因，指出现代城市化建设应将贫民窟改造作为重点。政府拆除贫民窟后，通过推动公共住房建设，为居民提供经济、舒适的住房。Shayer Ghafur(2000)通过对孟加拉国的贫民窟改造进行研究，指出因孟加拉国自身政治、社会、人文等原因，贫民窟的改造由政府主导，居民参与感较低、相对被动。Rpssi(2004)指出城市更新要充分激发居民的积极性，通过更新改造所带来的二次分配机会，提高底层居民的居住水平。GrahamTipple(2004)指出城市更新改造的成功，取决于相关各方的关系，通过平衡各方权益、促使各方通力合作是城市更新改造成功的关键。Krueger et al.(2010)认为城市改造规划应当随外部因素、外部条件变化而及时采取灵活调整的，片区改造规划要服务于城市总体规划[3]。Michael Majale（2012）研究肯尼亚贫民窟改造指出，改造各方积极参与改造工作，改造过程中相互合作，不仅可以提高改造效率，还可以促进当地就业[4]。
1.2.1.2 关于 PPP 模式的研究
PPP 模式不仅仅是一种融资模式，同时也带来了建设管理过程的变革。EgnewR C（1996）[5]对 PPP 概念进行了梳理，理清 PPP 模式的优势及 PPP 模式发展的阻碍。Blake Nick（2004）[7]指出越来越多国家在基础设施建设方面运用 PPP 模式，并结合具体案例分析 PPP 模式的利弊。S Newberry 和 J Pallot 对英国和新西兰 PPP 模式项目进行了研究分析。通过研究伦敦地铁项目，指出了英国顺利实施 PPP 模式项目的成功经验，并指出新西兰已将 PPP 模式运用于多项政府投资项目，包括道路、学校、医院和监狱等。Lilley. Mick[8]（2008）等对 PPP 模式风险进行了详细的分析，指出私营机构的资源和经验对应对项目风险具有很大的作用，进而指出应根据风险种类，进行合理的风险分担。Dirk Daube[9]等(2012)侧重 PPP 模式融资风险研究，通过对比 PPP 模式和传统模式的融资风险，进而提出 PPP 融资的优点和不足之处。在 PPP 项目风险共担方面，ZeinabHajihosseini（2014）等指出，政府财政资金有限是各国普遍性的问题，引入PPP 模式，不仅可以缓解政府财政资金压力，还能提升项目实施效率。
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第 2 章 厦门市棚户区改造项目融资现状分析
2.1 厦门市棚户区改造现状分析
2.1.1 厦门市棚户区改造的基本情况
2014 年 11 月 24 日，厦门市人民政府响应国家推进棚户区改造工作的号召，结合下属各区新城建设和岛内外一体化建设进程，提出以“美丽厦门”战略规划为指导，实施棚户区改造工作，进一步提升居民居住条件和公共服务水平。通过查找资料和实地调研发现厦门市棚户区主要是指城市建成区内的危旧房和城市内部及周边的城中村，具有房屋建筑质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不足、交通不便、治安消防隐患大、环境卫生脏乱差等特点。厦门市2015-2020 年度棚户区改造项目合计 19 个，包括思明区 1 个，湖里区 5 个，海沧区 3 个，集美区 2 个，同安区 7 个，翔安区 1 个，分布较为分散，如图 2.1所示。
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2.2 厦门市棚户区改造项目融资模式现状分析
2.2.1 现有融资模式基本要素
（1）融资主体
2014 年 7 月 3 日，厦门市人民政府授权厦门市城市开发有限公司作为厦门市棚户区改造唯一统借统还的融资平台。厦门市城市开发有限公司注册资本 5亿元，随后国开发展基金有限公司通过增资扩股，累计向厦门市城市开发有限公司注资 3.37 亿元。
（2）融资客体
在政府的号召与鼓励下，国家开发银行提出了支持棚户区改造专项贷款政策，按照三统一（统一评级、统一授信、统贷统还）原则向棚户区改造项目发放贷款。统一评级是指国家开发银行在项目启动时对融资主体进行评级，并以年度为周期进行复评，由于融资主体的唯一性，多个项目无需重复评级，简化了评审流程。统一授信是指在将全市棚户区改造项目列入统一改造计划并打包授信，计划内项目启动时无需单独审批授信，提高贷款审核效率，项目发生调整或变更时，授信额度可调整至项目计划范围内其他项目，无需重复授信。统借统还是指国家开发银行统一将棚户区改造政策资金以贷款形式发放至政府授权的棚户区改造融资平台，并由棚户区改造融资平台统一向国家开发银行还款。厦门市棚户区改造项目主要的资金来源是国家开发国银行棚户区改造政策性贷款，国家开发银行贷款具有额度大、期限长(最长可达 25 年)、利率低(相当于基准利率下浮 20%)、用途广（可用于城市危旧房改造和城中村改造所涉及的安置房建设、征地拆迁及货币补偿等）、免担保、资本金比率低等特点。
厦门市城市开发有限公司按照三统一棚户区改造融资模式向国家开发银行累计申请棚户区改造项目专项贷款 201.49 万元。厦门市棚户区改造资金来源如图 2.3 所示。
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第 3 章 厦门市棚户区改造项目 PPP 模式的应用研究..........................................16
3.2 棚户区改造项目引入 PPP 模式的必要性及可行性分析............................ 17
3.3 厦门市棚户区改造项目 PPP 模式的选择................................ 18
第 4 章 厦门市五缘湾内湖南侧高林旧村改造项目 PPP 模式应用分析..............28
4.1 项目概况.................................. 28
4.2 项目定性评价................................. 30
第 5 章 厦门市棚户区改造 PPP 模式的主要风险及保障体系.................44
5.1 厦门市棚户区改造 PPP 模式的主要风险........................... 44
5.1.1 政治风险.................................44
5.1.2 关系风险.......................................44
第 5 章 厦门市棚户区改造 PPP 模式的主要风险及保障体系
5.1 厦门市棚户区改造 PPP 模式的主要风险
5.1.1 政治风险
政治风险是指政府或公众反对建设，中央已批准但地方不支持，政治决策失误、冗长等。政府部门作为项目的发起方，掌握土地权，使政府在项目决策、融资阶段占主导地位，对市场信息，政策信息等的综合考虑，将对项目起到决定性的作用，所以 PPP 模式下棚户区改造项目比普通工程项目体现出更高的政治风险。
5.1.2 关系风险
关系风险是指在合作过程中，双方因信用、风险分担、沟通、权责分配不合理，影响双方合作关系，从而导致项目无法顺利推进的风险。在棚户区项目实施过程中，政府部门和私营机构扮演不同的角色，肩负的责任也有差异，项目改造前期主要是由政府部门主导，而在项目改造实施阶段，主要由私营机构负责，政府部门则作起到监管的作用。在项目前期，政府部门应制定准入机制，选择行业内资质、口碑、信誉好的合作伙伴，在项目实施时，应于私营机构保持良好的沟通关系，以降低关系风险。
5.1.3 财务风险
主要包括两个方面，一是土地出让价格风险，即项目未来因土地市场供求关系的变化，导致土地出让价格不及预期甚至未能顺利挂牌出让的风险，从而影响项目收益。二是项目投资估算风险，包括征拆补偿费用超支、管理费用超支、施工成本超支等，导致项目投资成本过高的风险。
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第 6 章 结论与展望
6.1 研究结论
近年来，随着我国棚户区改造工作的快速推进，项目资金需求越来越大，政府部门的资金压力也与日俱增。为破解棚户区改造面临的资金问题，本文通过在棚户区改造工作中引入 PPP 模式的方式，吸引私营机构参与到棚户区改造项目中，充分发挥私营机构在资金、管理、经验等方面的优势，以突破棚户区改造融资困境，缓解政府资金压力，促进棚户区改造工作的进一步发展，并选取五缘湾内湖南侧高林旧村改造项目作项目应用分析，对该项目选用 PPP 模式是否实现了物有所值进行了系统、全面的分析，得出以下结论：
（1）通过分析棚户区改造项目自身特点、政策环境等因素，提出在棚户区改造项目中引入 PPP 模式具有可行性。
（2）提出了私营机构参与棚户区改造项目的 PPP 运作模式。对于厦门市棚户区改造项目，建议采用 BT（建设-转让）模式，在对资金流程、运作流程进行设计的基础上，对运作流程中涉及的主体职责、存在风险及保障体系进行了阐述。
（3）提出物有所值评价是棚户区改造项目使用 PPP 模式的前提。物有所值评价包括定性评价和定量评价，定性评价包括六项基本指标和六项附加指标。本文以五缘湾内湖南侧高林旧村改造项目为例，对项目进行了物有所值定性评价，通过专家打分和计算，得到项目定性评价得分为 79.93 分，项目“通过”物有所值定性分析。
参考文献（略）