第一章 绪论
1.1 研究背景
近年来，国家面临大量的基础设施建设需要，有限的财政资金难以有效支撑大规模基建工程开展。自 2014 年以来，我国基于现实需求开始关注并大力推行 PPP 模式，密集出台了一系列相关政策，以驱动 PPP 模式在各类公共基础设施项目中应用。随着公众对公共文化服务需求不断增加，但我国政府供给方式单一且效率低下，PPP 模式被鼓励应用到公共文化项目中，以满足人民日益增长的美好生活需要，这使公共文化 PPP 项目迎来了良好的政策机遇期。
2014 年《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60 号）鼓励社会资本参与公共文化设施建设；2015 年，《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42 号）鼓励在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，其中就包含了公共文化等方面；2016 年 6 月和 2017 年 7 月，财政部和文化部曾两次联合发文，表明应利用 PPP 的方式，鼓励和引导私人资本进入文化产业领域，积极参与该类项目的建设和运营工作，形成一套规范的 PPP 运行体系，并大力倡导该类项目参选各级PPP 示范项目。2018 年，《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（文旅产业发[2018]96 号）指出“推进文化领域供给侧结构性改革为主线，鼓励和引导社会资本进入文化领域，以高质量文化供给增强人民群众的文化获得感、幸福感。”并且“鼓励社会需求稳定、具有可经营性、能够实现按效付费、公共属性较强的文化项目采用 PPP 模式。”
图 1-1 管理库行业分布
1.2 研究目的及意义
尽管现有研究对 PPP 项目的风险管理形成了诸多有价值的研究成果，但大多集中在针对经营性项目的风险识别、风险分担及评价研究，对公共文化 PPP 项目的社会资本方风险管理研究不够充分，未能结合公共文化项目收益低、公益性强的特征和当前应用不成熟、管理不规范的现状。鉴于此，本文拟针对公共文化 PPP 项目特点，结合典型文化广场 PPP 项目特征，从社会资本方的视角对该类项目进行前期、建设期、运营和移交期风险识别、风险分担、风险评价及风险防范的研究。
本文将有利于公共文化 PPP 项目社会资本方更系统地认识项目风险，更加合法合规地实施 PPP 项目全生命周期风险管理，并制订有效的风险防范措施；此外，将为政府主管部门针对公共文化 PPP 项目面临的共性风险提出推动项目运行和实施的指导政策和法律法规提供理论支持；同时为其他准经营性 PPP 项目开展风险管理提供借鉴。
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第二章 公共文化 PPP 项目概述及相关理论
2.1 公共文化 PPP 项目概述
2.1.1 PPP 模式概述
狭义 PPP 是指政府与私人部门组成特殊目的机构（SPV，Special Purpose Vehicle），引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交政府的公共服务开发运营方式。广义 PPP（Public Private Partnership）是指政府与私人部门（即称为社会资本方）为提供公共产品或服务而建立的合作关系，其范围和模式更加丰富，包括 BOT、BOO、PFI 等各种公私合作形式。广义 PPP 一般分为外包类 PPP 项目、特许经营类 PPP 项目、私有化类 PPP 项目，这三种类型的私有化程度是逐渐提高的（见图2-1）。
1）外包类。此类项目一般是由政府投资，政府将整个项目中的一项或是几项外包给私人部门。例如，将工程建设或者管理维护设施、提供部分公共服务等项目外包给合适的私人部门。在这种类型中，私人部门是通过政府付费实现收益的。在外包类 PPP 项目中，私人部门承担的风险相对较小，运作起来较简单。
2）特许运营类。在特许运营类项目中，私人部门与公共部门通过一定的合作机制共同承担项目，其投资、风险、收益情况等具体的合作条款由特许运营协议确定。公共部门可根据项目实际利润情况，向私人部门给予一定的补偿或者收取一定的费用。在这种模式下，公共部门与私人部门之间利益分配的协商非常重要，它一定程度上影响着项目合作的成败。在此类项目中，项目的所有权最终归公共部门所有，公共部门可以对项目运营进行有效的监管，在特许运营期结束后，私人部门应将项目的使用权移交给公共部门。特许运营类项目能够充分发挥项目参与方各自的优势，从长远看，节约整个项目的建设和运营成本。而私人部门专业服务的参与，也提高了公共服务的质量和效率，使消费者的需求得到良好的满足。
3）私有化类。在公共产品提供私有化类情况下，私人部门要负责项目的全部投资与建设运营，在政府的监管下，私人部门通过向用户收费，收回投资实现利润。由于私有化类 PPP 项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此这类项目的私有化程度是最高的，同时私人部门在这类 PPP 项目中承担的风险最大。
图 2-1 广义 PPP 和狭义 PPP
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2.2 公共物品理论
2.2.1 公共物品理论概述
公共物品理论源自于对社会物品的分类界定和发展。根据美国经济学家萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中提出的二分法，社会产品可分为公共物品和私人物品[46]。其中，公共物品是指每个社会公民消耗公共物品或服务数量的多少并不会影响其他人对公共物品或劳务消费的减少，公民无法排除其他个人对公共物品的使用。因此，公共物品存在五个属性特征：公共性特征、收益的非排他性特征、消费的非竞争性特征、规模性特征、时空性特征[7]。
合理的公共物品供给模式必须遵照三个根本原则：①效率原则。公共物品供给的效率原则是指能够及时且高效地迎合广大群众对公共文化服务的需求，实现资源的有效配置[26]。该原则强调的是供给时间和质量，不仅要时时关注广大人民群众的公共文化需求，提高公共物品供给的速度，还要保证公共物品供给的质量，实现帕累托最优效应[27]。②公平原则。公平原则包括经济公平和社会公平两方面的内容。经济公平特指收益和成本间的相对公平，社会公平特指社会成本和分配社会成本间的相对公平。该原则不仅强调经济、社会公平本身的内容，还注重这两类公平之间的相对均衡，以保障公共物品供给的协调有序[28]。③可持续原则。该原则是在遵循公平原则的基础上发展的，只有实现了供给的平等均衡，才能缓解现在与未来间的矛盾，满足当代和后代人共同的文化需求[29]。
随着公共物品理论的发展，布坎南打破了萨缪尔森的二分法，发现纯公共产品所能包含的公共产品范围很小，如国防、国家安全等特殊的公共产品，提出了具备公共产品和私人产品特性的准公共产品概念。准公共物品具有有限的非排他性和有限的非竞争性。准公共物品的内涵经不断丰富、发展后得到了较大的扩展和延伸，如随着公共物品和服务的持续发展，该类项目具有了公共物品“共有性”与私人物品“经营性”的双重属性，即具备了准公共物品的属性，因此，绝大多数公共物品的供给主体也包括了公私双方，具有政府的行政供给与私人的市场供给相结合的特征。该理论与实践的同步发展，使得“公私合营”、“公私合作伙伴关系”、“准经营性项目”、“准公共物品”等概念不断得到完善与丰富。
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第三章 公共文化 PPP 项目全生命周期风险总体分析.............................22
3.1 公共文化 PPP 项目前期及建设期风险 ......................... 22
3.2 公共文化 PPP 项目运营移交期风险 .............................. 26
第四章 广西某文化广场 PPP 项目风险识别及分担................29
4.1 项目概况............................. 29
4.2 项目调研方法.................................. 31
第五章 广西某文化广场 PPP 项目风险评价..........................59
5.1 广西某文化广场项目前期及建设期风险评价.................... 59
5.2 广西某文化广场项目运营移交期风险评价........................... 61
第六章 公共文化 PPP 项目风险防范建议
6.1 公共文化 PPP 项目前期及建设期风险防范
识别出文化广场 PPP 项目的风险因素，梳理出各方的风险分担情况，并评价得出关键风险因素及其在 SNA 网络中的位置，为公共文化 PPP 项目风险防范措施提出奠定了基础，促进公私合作在文化广场项目的顺利进行。基于典型案例的前期及建设期的关键风险，本文提出具体的风险防范措施如下：
（1）建立科学的财务模型，拓宽融资渠道。融资风险作为项目中最受关注的风险，是项目能否高质量、顺利准时完成的关键性因素。文化广场项目作为 PPP 模式的基础设施类项目的属性决定了它必须依靠政府的可行性缺口补助完成建设运营，不存在完全参与市场化竞争的可能性，其项目收入主要来源于配套商业收入、物业管理收入以及政府对运营绩效考核补贴，这三项收入难以覆盖建设成本，使得项目融资遇到困难。建立科学的财务模型，准确计算项目的利润与税收，选择适当的贴现率，从而做到融资存在的优势与劣势胸有成竹，对可能出现的各种融资问题建立相对完备的风险预警和风险控制机制，有利于项目从资产证券化等其他渠道获得收益。
（2）建立公私双方职责分担机制，各司其职。在私人方与政府方进行合作的 PPP项目中，需要政府与私人方的平等合作，各方主体分工明确，按照约定的职责范围履行权利义务。政府方负责协调项目公司与各个政府部门沟通交流，维护良好的施工环境。场馆建设由项目公司负责，主要包括成本控制、质量管理。公私双方职责明确，分工合理，在保证平等协商的基础上充分发挥双方的作用，将政府的监管职能和社会资本方的
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结论与展望
公共文化 PPP 项目具有建设周期长、投资额大、参与方众多，收益低且运营需求不确定性大的特点，且目前处于应用初期，存在运作并不成熟，合同管理不规范，金融工具缺失等问题，这使得公共文化 PPP 项目面临的风险比其他经营类 PPP 项目风险更大，极易导致项目的失败。鉴于此，本文基于公共物品理论和项目风险理论，针对公共文化PPP 项目全生命周期风险进行了深入分析，包括风险识别、风险分担和风险评价。本文采用文献分析法对公共文化 PPP 项目风险因素进行初步识别后，选取典型项目——广西某文化广场 PPP 项目进行深入探索，结合该项目 11 位专家访谈和 58 份项目问卷调研的结果，揭示了项目中全生命周期风险因素 47 项，提出了项目前期和建设期、运营移交期的合理风险分担方式，并根据风险评价得出关键风险因素。基于此 15 项风险，采用SNA 方法构建了关键风险因素传染模型，以理解风险之间的相互关系及其角色重要性。最后，本文据此提出了针对性的公共文化 PPP 项目风险防范措施，以提升项目管理绩效。主要结论如下：
（1）通过梳理国内外文献，提取了公共文化PPP项目全生命周期的52项风险因素，其中包括前期和建设期的风险 7 类 35 项风险因素，运营移交期的风险 3 类 15 项。针对所选案例特征共识别出 47 项风险，这些风险与公共文化 PPP 项目特点有密切关系，如公共文化 PPP 项目有功能要求多且使用方众多的特点，本案例在建设过程中使用单位对舞台、后台、观众席等多次提出不同修改意见以满足未来使用功能，这些设计变更导致了项目的工期延误和成本超支等风险；公共项目有未来收益低的特点，资金回收主要依赖政府可行性缺口补助，在案例中该资金尚未纳入当地中长期财政预算，因而社会资本方面临较大的政府信用风险；公共文化 PPP 项目运作不成熟的现状，使项目面临政府干预过多和审批延误风险等。这更进一步验证了结合公共文化 PPP 项目特征进行针对性的风险识别和防范尤为重要。
（2）针对公共文化 PPP 项目风险分担，通过文献梳理发现目前学者之间有较大的争议。在本案例中，结合专家访谈和问卷调研结果可知，政府方和社会资本方的风险分担并不明确，亦不合理，部分需要政府方来承担的风险，如政策干预风险、政策不稳定风险、法律不完善风险等均采用双方共担方式，违背了“风险应由最合适承担的一方承担”的原则。尤其是案例中社会资本方为第一次涉足公共文化 PPP 项目，不合理的风险分担成为了项目顺利实施的绊脚石。为此，本文提出与项目实践现状更相符合的风险分担方式，由社会资本方独立承担的风险 18 项，由政府方承担独立承担的风险 16 项，由双方共担的风险 13 项。本项目共担风险较多的一个主要原因在于，目前大多数公共文化 PPP 项目的勘察设计单位和监理单位均是由政府方提前委托，在 SPV 公司成立后，前期委托合同并未概括转移至 SPV 公司，这导致应由社会资本方承担的咨询类相关管理和协调风险均需由两者共担。
参考文献（略）