义务教育财政支付绩效考核机制构建研究

一、义务教育财政支出绩效评价的理论分析

（一）公共产品理论
公共产品理论是构建公共财政框架的核心理论，按照公共产品理论的定义和特征，义务教育是公共产品。首先，义务教育具有非竞争性。
公共产品按照萨缪尔森的定义是指所有成员集体享用的集体消费品，全体社会成员可以同时享用该产品，而且每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品的消费。非竞争性和非排他性是公共产品区别于私人产品的两大特征。非竞争性是指一旦公共产品被提供，每个成员都有权利享受该产品，而且不会妨碍或者减少其他社会成员对此公共产品的享用，新增消费人数所带来的边际成本为零。非排他性是指某个人或某个群体在享用公共产品时，无法排除其他人或群体对此公共产品不付代价的使用。我国《义务教育法》（1986）规定，义务教育是全体适龄儿童、少年必须接受的，国家、社会、学校、家庭必须予以保障的带有强制性质的国民基本教育。
在我国，义务教育的法定年限是九年，具有公益性、统一性、强制性特点。义务教育是最基本的国民教育，每个社会成员接受义务教育的机会都是均等的，不会因为某一个社会成员的参与而影响到其他社会成员接受义务教育的权利与机会。其次，义务教育具有非排他性。义务教育是国家普遍提供的，是每一个公民的基本权利，其他任何人都无权干涉。
义务教育的公共产品属性使其具有巨大的正外部性，如果完全依赖私人部门通过市场机制来提供则会产生“搭便车现象”。MC 为边际成本，MPB 为边际私人收益，MEB 为义务教育的边际外部收益，MSB 则为 MPB 与 MEB 之和，即边际社会收益。如果义务教育由私人提供，则按照 MPB=MC 确定的供给数量为Q1。但是最优的供给数量却是由 MSB=MC 确定的数量Q2，由此可以看出，为了保证最优的教育规模，必须有政府干预。

（二）委托代理理论
委托代理理论也称为受托经济责任理论，是指一方行为主体指定或雇佣另外的行为主体为其服务，同时赋予后者一定的决策权利，并根据后者提供服务的质量和数量给予一定报酬，其中授权者是委托人，接受授权者是代理人。委托代理理论是契约理论的重要发展，主要研究在信息不对称和利益不一致的情况下，委托人与代理人之间的博弈以及如何制定契约来激励代理人。在委托代理关系中，财产所有权与经营权相分离，对于委托人而言，将财产经营权交给代理人，是希望代理人能够忠实的为自己服务，并通过代理人的努力得到更多利益。................
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二、我国现行的义务教育财政支出绩效评价体系及存在问题

（一）我国现行的义务教育财政支出绩效评价体系
1．教育督导评价体系
教育督导评估是新中国成立后最初的教育评价制度，一直沿用至今，在推进教育发展和促进教育质量提高方面发挥了重要作用。
教育督导是教育督导机关或人员依据国家的教育方针政策、法律法规对下级的教育工作进行监督、检查、评估、指导。我国的教育督导工作由国务院教育督导机构负责实施，并且制定教育督导基本准则，指导地方教育督导工作。县级以上人民政府设有教育督导办公室，负责本行政区域的教育督导实施工作。但是，我国目前并没有一个统一的、全国适用的教育督导评价体系，但是在指标设置上大致相同，仅以吉林省为例进行说明。吉林省教育督导在吉林省教育厅领导下，负责本省的教育督导工作，下设基础教育处负责有关于义务教育的政策制定及工作开展。如，推动义务教育均衡发展，规范义务教育学校的办学行为，促进农村义务教育发展，拟定文件，推进教育改革，指导中小学及幼儿教育工作等。
目前，吉林省教育督导已经形成了“三项个体评价”与“专项随机督导”相结合的评价方式，三项个体指校长、教师、学生。对于校长的评价有五个方面：基本素质；组织领导能力和作风；履行职责情况；工作效绩；附加内容。对于教师的评价有六方面：基本素质；师德修养；教育教学能力；履行职责情况；工作效绩；附加内容。学生评价有八方面：思想道德素质；文化科学素质；身体素质；心理素质；劳动素质；审美素质；特长发展；附加内容。在每一个评价指标下又有若干个描述性指标。这一套指标体系适用于对微观主体的评价，评价指标细致、全面。另外，吉林省教育厅于 2006 年 3 月 20 日印发了《吉林省对县（市、区）人民政府教育工作督导评价指标体系》，在该评价指标体系中共有 5 类 37 个指标，评价总分为 200 分，其中：领导与管理，9 个指标，共 46 分；教育发展，11 个指标，共 50 分；教师队伍建设，5 个指标，共 24 分；经费投入与管理，6 个指标，共 40 分；办学条件，6 个指标，共 40 分。这一套指标体系比较宏观，是对一个区域的整体评价，在评价过程中指标体系很完善，并且进行了赋值，最后可以得到评价分数。..................
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三、义务教育财政支出绩效评价的国际比较....................................16
（一）澳大利亚的义务教育绩效评价体系.........................................16
1．澳大利亚的教育制度................................................................16
2．教育绩效目标的制定.................................................................16
3．绩效评价的指标体系.................................................................17
4．绩效评价的过程........................................................................17
（二）美国的义务教育绩效评价体系................................................17
（三）日本教育财政支出绩效评价体系..............................................19
（四）小结.....................................................................................20
四、我国义务教育财政支出绩效评价体系构建....................................21
（一）绩效评价的“4E”原则...........................................................21
（二）义务教育财政支出绩效评价的主体、对象及内容.....................21
1．义务教育财政支出绩效评价的主体及对象....................................21
2．义务教育财政支出绩效评价的内容..............................................22
（三）义务教育财政支出绩效评价指标体系构建...............................23
1．义务教育财政支出评价指标确定的原则........................................23
2．义务教育财政支出绩效评价标准..................................................24
3．义务教育财政支出绩效评价指标................................................25
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总结
目前，政府及教育部门都开始重视教育的绩效评价问题，但是在这个过程中还存在着诸多问题，如指标体系设置不尽合理、评价方法不够科学等，这些都限制了绩效评价工作的顺利进行。
我国的义务教育财政支出绩效评价体系处于不断的发展与逐步完善阶段。第一，在本文研究过程中，如何找到最新、全面的数据一直困扰着笔者。
我国现有的教育数据来源于国家统计年鉴、教育统计年鉴、教育经费统计年鉴以及地方统计年鉴，但普遍的问题是更新慢，尤其是地方年鉴，关于义务教育的数据有很多不公开不透明。实际上，数据在一定程度上也限制了指标体系的构建，进而影响了绩效评价结果。义务教育财政支出绩效评价要持续、有效的发展下去，就必须建立一个全面、系统、及时更新的数据库，为绩效评价工作提供支持。
第二，在本文的研究过程中也发现现在的绩效评价比较混乱，对评价主体界定不清。学者在研究过程中对评价主体界定不清，就会造成评价指标体系的不清晰，有宏观同时又有微观；而在实践中，义务教育绩效评价工作往往是由教育督导负责，学校来执行的，评价指标的设置非常细腻，缺少宏观评价内容。笔者认为，对义务教育财政支出的绩效评价根据评价主体和评价内容不同可以进行分层：（1）财政部门为评价主体的宏观绩效评价。本文就是从这个角度进行研究。财政部门是财政资金的分配者，追求效率同时兼顾公平是本层次绩效评价的主要目标，因此在指标设置过程中要偏向于宏观，要能够反映义务教育发展的基本情况。（2）教育部门为评价主体的中观绩效评价。教育部门是政府与学校之间的桥梁，对学校的发展进行监督与管理。（3）以学校为评价主体的微观绩效评价。学校是真正花钱的部门，它所关心的就是如何让本校更好的发展，培养出更多、更优秀的学生。指标设置上会很细致，涉及到学校运作的整个过程。............

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