一、绪论
（一）研究背景和研究意义
1.研究背景
中央“三农”决策、乡村振兴战略的核心是农民，目前农业发展区域较为分散、农业资源分配不均衡以及农业科技落后等实质问题制约农业发展。2019 年，全国农村居民人均可支配收入为 10621 元与全国居民人均可支配收入 30733 元相差 20112 元[1]，这其中既有传统小农经济思想的影响，也有合作社发展滞后以及政府扶持精准度不高的因素影响。21世纪，农民专业合作社仅作为三农问题的相关政策中一部分被提及，缺乏专门法律法规来推进合作社发展和规范合作社内部管理价值，造成缓慢发展，甚至出现了停滞不前、无人问津的情况。直至 2006 年《合作社法》出台，农民专业合作社的社会关注度得到提升。
随着国家一系列政府扶持措施的出台，农业专业合作社迎来了良好的发展契机。如2019 年中央一号文件指出“以新型农业经营主体定位农民专业合作社，规范提升合作社政策体系和管理制度，建设示范合作社”[2]。2020 年《关于开展农民专业合作社规范提升行动的若干意见》指出，多角度充实政府扶持内容，包括管理制度扶持、金融财政扶持、项目资金扶持与人才强化支撑扶持，实现政府扶持的广度与深度融合[3]。2020 年中央一号文件表示“通过农民入股分工、订单农业等多元方式，密切联系农户与农业关系”[4]，构建利益联结机制。2021 年中央一号文件指出“在原有基础和程度上加大对合作社的扶持力度，并且着力落实退补渔民的生活、就业等安置保障工作”[5]。以上多年的中央一号文件精神无不突出的强调了政府解决“三农”问题的决心，强化农业专业合作社在实现农民高度规模化、集约化和市场化过程的决心，合作社成为实现“三农”目标的重要推手，与企业追求效益目标的区别在于合作社的宗旨是兼顾效率、公平与公正，实现社员收益最大化。我国合作社发展时间短但速度较快，随着党中央对“三农”工作的重视和等法规的实施，农业农村部数据显示，全国依法登记的农民合作社截止 2020 年 6 月底突破 220 万家，辐射带动农户 50％左右[6]；体现政府对合作社由主导转向扶持，进而实现丰富农业产业类型、扩充合作内容、提升服务农户能力，达成合作社带动第一产业比重从 1.4%增加到 7.6%的目标[7]，政府扶持强有力推进合作社发展进程的实现。
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（二）国内外研究综述
1.国外相关研究
（1）合作社内涵与原则研究
国外对合作社内涵和原则的研究由来已久。就合作社内涵而言，英国于十九世纪八十年代宣布罗胥黛尔公平先锋合作社成立，纵观其发展历史，合作社从成立之初至今历时 170多年，历史内涵较为丰富、外延内容详实，它在各个历史阶段、国家、地域，不同的专业领域内涵和外延迥异。美国的《法律百科全书》中将合作社阐释为：“非营利性是合作社区别于其它社会组织的本质特征，为合作社的成员或股东提供服务的协会”。[11]（Nilsson，1994） 在总结之前研究成果的前提上，提出合作社的概念至少涵盖以下三点，第一，合作社属于经济行为；第二，合作社满足其成员共同利益与需求；第三，合作社属于社员所有制。[12]除此之外，国际合作社联盟（ICA，1996）把合作社界定为“人民根据共同意愿结合组成的，其目的在于依据共同占有和股东控制的方式，以此来满足共同的利益、社会、文化等需求的自我治理结合体”。[13]纠其特征而言，部分国家的合作社法律中得到了整体或者局部的肯定。目前，全球已有累计超过 150 个国家和地区颁布了与合作社法相关的管理制度，全球形成了各具特色的合作社制度。
就其原则来看，西方合作社原则自罗胥黛尔公平先锋社时期产生后逐渐演变，十九世纪前叶，国际合作运动发端于英国和法国等欧洲发达国家，原则的确立是一个发展和演变的过程。工业革命时期，英国罗胥黛尔公平先锋社成立，一个由几十个工人入股成立的日常消费品先锋合作社。后来，国际合作联合社（ICA）依据合作社规划的现实情况继承和发展了罗胥黛尔先锋社确立的系列合作社原则。它对全球国家和地区的合作社成立与壮大具有重要的指导原则，体现了全球对合作社制度的认同。
表 3 样本数据基本情况
二、概念界定与研究的理论基础
（一）基本概念界定
1.渔民专业合作社
我国学术界对合作社研究历来以农业为主，对渔业研究相对较少，导致渔民专业合作社研究未形成完整体系和统一概念界定，相关研究滞后于当今时代渔业发展。纵观国外渔民专业合作社成立历史，随着 1913 年印度成立世界首个渔民专业合作社[45]，渔民专业合作社的民主资源和非营利性优势显现，在渔业国家掀起一股成立渔民专业合作社热潮，成为日本、加拿大以及尼加拉瓜等国家的基础渔业组织形式。我国渔业以合作形式的萌芽在民国时期，随着个体渔户在市场竞争中处于弱势地位以及渔业产业产品的易腐易烂性决定了个体渔户联合的必要，渔业生产者的自由联合有效抵制市场风险，渔民专业合作社应运而生。2007 年《合作社法》确立和实施，更是使得合作社的数量和类别出现爆发式增长[46]。管理制度或政策文件未对渔民专业合作社进行明确定义，因此，“渔业协会”、“渔民专业合作组织”等名称定义在地方性政策文件和学者研究的学术著作中。以上概念在使用过程中呈现交叉的状态，对于中央政府制定针对性管理制度、地方性政府制定政策扶持渔民专业合作社发展造成影响。结合渔民合作社的社会属性和自然属性，明确本质内涵和基础功能，将有利于提升政府扶持“精准度”且对于细分农业领域产生深远影响，亦是开展渔民专业合作社研究的基础前提。渔民专业合作社归属于农民专业合作社中的具体分类，遵循《合作社法》的基本规则。
表 1 渔民专业合作社的条件和成立原则
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（二）理论基础：服务型政府理论
服务型政府理念于 20 世纪 90 年代开始萌芽，2001 年国内外学者开启探索“服务型政府理念”。[47]随着人类社会的不断发展变化，政府与公民的关系亦随着改变，从公共管理主体来看，以政府为核心的公共部门，代表公共利益而非私人利益，政府需要摒弃以往“统治型”和“管理型”的管理方式，[48]跳出 1987 年计划经济时代“全能政府”的思想怪圈，包揽经济政治事务的决策权。2004 年，温家宝总理在党校干部结业上提出“服务型政府建设”的问题[49]，进入新世纪，政府通过转变思想观念、推进符合市场经济运行和构建服务型政府的管理制度创新、转变政府职，实现分权和“有限政府”模式构建、强化和优化对政府监督制约、加快法治建设、加强对政府官员美德教育、构建问责制政府、以善治理念促进合作共治[50]，建立“服务型政府”的管理思想和管理方式，有利于顺应和尊重公民意愿；从公共管理客体来看，政府变革的方向是实现政治国家与公民社会相互协调、互动和合作，政府的目的在于满足公民实际需求，获得公民的赞许与认可，得到公民的支持与拥护，客体才能使得主体具备合法性地位，从而构建服务型政府。
新时代下，执政党的变革愿望与决心、增强政府合法性、完善社会主义市场经济体制建设是我国建设服务型政府的动力所在。党的十八大报告为建设服务型政府确立了“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”这四大标准和目标。[51]党的十九大报告明确建设“人民满意”的服务型政府[52]。构建服务型政府能有效发挥政府扶持作用，构建完备的政府结构体系，更好地满足市场和公民社会的需求，实现长治久安；同时提高政府解决问题能力，调整供需体系，优化服务，激发市场和公民的竞争力。近年来，中央政府与地方政府共同构建服务型政府的意识提升，强化政府服务能力和管理职能。从上述理论可以得出：渔民专业合作社的发展离不开政府服务与扶持，政府在服务的基础上适度干预合作社促使合作社良性发展，应使政府适度干预的同时强调合作社的民主管理。明确服务型政府的基本概念，为研究北海市政府扶持渔民专业合作社发展划定讨论边界，政府服务管理具有引导、管制、分配、调控等效果，对渔民专业合作社的快速发展起着极为关键的作用。结合目前我国实际情况来看，我国政府通过服务型政府理论对渔民专业合作社加以引导和扶持意义重大。因此，服务型政府理论契合于政府扶持渔民专业合作社发展，能为文章研究提供理论基础。
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三、北海市渔民专业合作社发展中的政府扶持现状 ...................................... 15
（一）北海市渔民专业合作发展中的政府扶持调查情况 ...................................... 15
1.问卷设计 ..................................... 15
2.发放与统计 .......................................... 15
四、北海市渔民专业合作发展中的政府扶持问题与原因 .......................... 25
（一）北海市渔民专业合作社发展中的政府扶持问题 ............................ 25
1.管理制度扶持的服务体系不健全 ................................. 25
2.经济政策扶持的总体规划不衔接 ................................................ 26
五、北海市渔民专业合作社发展中的政府扶持提升路径 ...................................... 34
（一）构建管理制度扶持完整化体系 ................................ 34
1.建立完备管理制度体系 ............................ 34
2.及时更新管理制度规范 ......................................... 34
五、北海市渔民专业合作社发展中的政府扶持提升路径
（一）构建管理制度扶持完整化体系
1.建立完备管理制度体系
目前，我国渔民专业合作社的发展己初具规模，然而，我国渔业中介组织的管理制度体系并没有跟上渔业经济的发展速度，我国（闫雪崧，2014）尚未制定有关渔业协会的法律法规[70]。只有明确管理制度的权限，才能将渔业和渔民作为一个整体加以保护，既可以提升渔业和渔民的市场地位和社会地位，又可以有助于促进渔业发展和保护渔民权益。地方政府应提高对渔业管理和渔业体系立法的重视，对渔业相关管理制度进行完善，并及时修正，扩展渔业管理制度的范围，填补立法空白。渔民专业合作社的立法借鉴台湾《渔会法》，详细规定渔民专业合作社所受政府扶持和所尽责任和义务，使得合作社基本权益得到保障、成立和运行有法可依，实现政府渔业管理部门对渔民专业合作社的扶持到位。并且，随着时代的发展及时修正渔业管理制度，使得合作社能更好应对国内和国际市场的竞争，保证合作社和合作社成员能与时俱进，获取更大收益。我国应在立足渔业社会发展的基础上，借鉴先进地区的渔业社会中介组织管理制度体系的成功经验，[71]加快渔民专业合作社，从而逐步建立一整套支持渔民专业合作社发展的管理制度体系。这样才能使渔民专业合作社有制度可依，有效的管理制度合作社的活动，从而更好地促进渔业可持续发展，保护渔民的合法权益，保证政府管理制度扶持能与时俱进，不断适应新的渔业管理环境。
2.及时更新管理制度规范
管理制度是基本保障，政府扶持的多元化决定完善管理制度的必要性。目前，政府扶持主要分为：管理制度扶持、经济政策扶持、人才培育扶持和文化建设扶持，扶持的内容多、范围广，随着合作社的不同时期发展（成立期、成长期、成熟期）提供因时制宜的管理制度细则，要借助管理制度保障明确政府扶持的工作内容、扶持方式和扶持实际效果取得；多部门之间形成及时沟通、联合，破除多部门之间协作壁垒。主要从以下两个方面进行：一是及时更新管理制度规范。如北海市政府应抓住当下机遇制定符合本市发展的（ 赵蕾等，2018）渔业养殖土地流转细则，包括池塘养殖、近海养殖流转实施细则，创造良好外部条件，加强养殖水面流转服务平台建设，探索多种形式的土地流转，规范流转秩序。[72]二是更新经济制度管理规范。经济政策扶持涉及项目资金，扩大渔业补贴的应用范围需建立管理制度保障。细化合作社补助分类和金额补助，依据合作社基础设施建设的实际投资和建设结果、依据合作社辐射带动就业人数、依据合作社促进当地经济增长等灵活性指标对合作社进行金额补助，进而引导合作社向优质发展。
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六、结语与展望
渔民专业合作社作为渔业产业领域重要组织创新领域，作为渔户与地方政府的联结纽带，对增加渔民收入、增快渔业增长及促进地方经济发展至关重要。渔民专业合作社自身组织的弱质性和市场风险的不稳定性等都强调地方政府对渔民专业合作社扶持的必然性。 但在政府扶持过程中，由于政府管理制度扶持制度落后、经济政策扶持缺乏弹性、人才培育扶持体系欠缺、文化建设扶持意识薄弱等原因，影响政府在扶持过程中出现扶持不到位的情况。北海市政府管理制度扶持、经济政策扶持、人才培育扶持、文化建设扶持开展一定数量的扶持项目，北海市政府应该转变思想观念和工作态度，杜绝形式主义作风，将个人责任与合作社发展紧密联系，形成利益联结共同体，针对目前所出现的不足和问题，北海市政府应因地制宜制定符合渔民专业合作社的专门性法规，保障合作社健康发展的同时引导和规范渔民专业合作社积极落实各项扶持措施，逐步优化政府扶持，进而实现合作社辐射带动周边渔户和对渔业和当地经济的贡献。
本研究存在部分不足：一是调研层面浅，选取数据样本小，未能实现对比不同地区渔民专业合作社的差异性研究和科学判断；二是对政府扶持渔民专业合作社具体政策把握不足。因部分文件涉及保密，在政府网站和实地调研过程中无法准确搜集政策文件和数据资料，导致对政府扶持问题的原因分析不深入，所提出的政府扶持优化路径与生活实践操作存在一定实现距离。若能改善上述两方面的不足，将有利于进一步提升本研究在实践中的借鉴意义。在后续研究过程中，将会扩大样本选取量，对不同地区渔民专业合作社发展中的政府扶持做差异性比较分析，积累资料，充实成果，增加研究学术性和可操作性。
参考文献（略）