1 绪论
1.1 研究背景与意义
我国各地在开展“放管服”改革实践中提出了许多创新性的改革口号，其中最具代表性的就是“最多跑一次”。各省、市的改革名称和口号虽有不同，但是其核心理念并无二致，均旨在通过提高政府效能来提升群众办事满意度，是践行“放管服”改革的地方实践。
“最多跑一次”作为具有代表性的改革口号，是政府对于群众办事的一种承诺，实现这种承诺的关键在于政府内部各个改革主体间的高效协同。因此，本研究聚焦于以“最多跑一次”为代表的改革中各类政府主体如何围绕业务事项实现协同办公。
1.1.1 研究背景
提升政府效能与群众满意度是“最多跑一次”改革的首要目标，改革中各级政府部门能否实现高效协同直接决定着该目标能否实现。在我国的行政实践中一向重视政府间关系的发展，开创了许多具有中国特色的政府间协调方式，为我国跨部门协同的发展奠定了良好基础。各地开展“最多跑一次”改革中既沿用了以往协同的经验，也贡献了许多创新的协同做法。
一方面，“最多跑一次”改革使跨部门协同这一经典议题有了新的中国实践。浙江省开始的“最多跑一次”改革目的看似十分简单，即让群众办事少跑腿，而背后的改革工程十分庞大，以往“多跑腿”是基于我国条块分割的政府实际情况，在逻辑上具有一定的合理性，改革正是要从群众的角度出发打破原有的政府逻辑，让群众少跑腿就要让政府内部多跑腿，对我国政府跨部门协同提出了新的要求，在实践中也应用了许多协同的做法，是研究的良好土壤。
在“最多跑一次”改革开启之前，我国跨部门协同的主要矛盾表现在以下方面：政策的制定和执行过程中标准不一、过分看重 GDP 导致地方保护主义、基本公共服务在行政区内难以流动享受、跨区域跨流域的环境治理协调困难等。区域间经济社会发展不平衡是产生各种协同问题的根源，具体原因包括政府工作人员自身利益导向、政府间权责不统一、行政区划的历史局限、政府机构庞杂导致的职能交叉、部门利益化等。为此，我国各级政府付出了诸多努力，但是建立的各类议事协调机构和机制效果不佳，未能形成协同的局面。
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1.2 研究内容与方法
1.2.1 研究内容
从跨部门协同视角分析“最多跑一次”改革，总结协同的动因包括跨部门竞争、自上而下的改革政治理念以及公民的积极作用，并从制度与技术的角度探索改革何以使各级政府部门开展广泛而深入的协作，在此基础上阐述改革中实现协同的具体操作。针对目前跨部门协同在数据共享、流程塑造、改革主体关系等方面存在不足，提出利用政府数字化建设为跨部门协同打造平台并使协同走向规范化、数字化。
1.2.2 研究方法
（1）文献法
查阅有关“最多跑一次”改革和政府间关系、跨部门协同等有关文献资料，并对文献进行分析与梳理，从描述改革实践的文献中总结协同的常用做法，并从理论上构思跨部门协同应有的大致流程和框架。
（2）访谈法
由于对政策文本的分析难以了解改革的实际情况，政府与新闻媒体往往以正面宣传为主，难以了解改革实践中遇到的困难，因此需要从个人社会关系出发，尽可能寻找合适的访谈对象，了解当前改革进程中跨部门协同的现状。
根据制定好的访谈提纲，一共访谈了 12 位公职人员，分布在 3 个省 5 个职能部门中（见表 1）。访谈对象所在的地区均开展过“最多跑一次”或者类似改革，并对其工作产生了较大影响，同时其日常工作中也经常与其他部门进行沟通协调，符合本研究所需。访谈围绕“您工作的协同需求跨度有多大？”、“您常用的沟通媒介是什么？”、“您一般采用什么方式联系其他部门”、“其他部门是通过什么渠道联系您的？”、“您对目前政府数字化进程持什么态度？”等。（见附录）
表 1 访谈对象列表
2 相关概念及理论基础
2.1 相关概念
2.1.1 跨部门协同
本文采用的“跨部门协同”概念主要是针对我国政府内部门的横向间的协同关系，从部门间关系视角分析“最多跑一次”改革是本文的大前提。
跨部门协同从定义上看，主要是指两个及以上的部门针对单一部门无法实现的目标，将人员、信息、财政等有形或无形的资源进行共享，以期实现共同的公共目标，增进公共价值。
本文所指的“跨部门”主要是政府的内设机构和各类公共组织，不包含广义上的“第三部门”和私人组织，在本文中主要是指需要办理“一件事”中具有业务合作关系的各职能部门和前台窗口部门。“协同”与“协调”在语义上相近，“协调”指开展跨部门业务时的具体措施，是“协同”的初级阶段，具有临时性。“协同”不仅是紧密高效合作的一系列技术手段和制度安排，也是政府形态的一种表现。本文主要着眼于参与“最多跑一次”改革中的各职能部门之间、职能部门与整合型办事机构、跨地区的职能部门之间如何开展协同。在改革中，部门间的关系较以往的条块分割局面有了更紧密的联系，主要的协同情境发生在以跨部门业务办理中，各部门通过线下的政务服务大厅和线上的一体化办公平台，通过业务流程的衔接实现跨部门协同。
跨部门协同在实际应用中与“整体政府”“网络化政府”较为相似，主要区别在于是否涵盖了跨层级的协同行为。事实上，横向的跨部门协同对纵向跨层级协同有较高的依赖性，在研究中发现正是这种跨层级的上下联动才使横向协同具备了动力和可能性。
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2.2 理论基础
2.2.1 整体政府理论
整体政府（Holistic Governance）概念是由英国学者佩里·希克斯在其 1997 年出版的《整体政府》一书中提出的，他结合了时任英国首先布莱尔关于整体政府的施政理念，最终形成了整体政府理论。
希克斯认为政府组织具有逐渐走向功能和专业分化的趋势，会导致“制度碎片化”和“功能裂解”的不良结果。为此，希克斯认为需要激发部门间协同的火力，实现跨功能合作，建立以网络为中心的协调机制，将某些部门合并，限制机构转嫁成本，实现跨组织边界整合，在日常工作中要进行信息管理和整体预算管理。
整体政府理论与“最多跑一次”改革的产生背景具有高度的相似性，都是针对政府结构与政务服务的碎片化提出的。长期以来由于我国政府条块分割严重，并且职能随着专业化分工愈发分散，部门利益化、利益部门化也愈发严重，使得信息在政府内部不能有效流动，不仅给群众和企业造成了极大不便，而且巨大的行政成本威胁着政府自身的生存。“最多跑一次”的内涵直指碎片化的政府形态与业务流程，提升整体性水平是改革的内在要求，许多改革措施与整体政府理论有着密切联系，例如建立协调机制和整合组织边界等。在实现群众办事少跑腿的过程中，必然要求政府内部进行高效的协同并且以一个整体的面貌去接待群众，因此将整体政府理论作为本文的理论基础之一。
图 1：公民满意度考核示意图
3 “最多跑一次”改革中跨部门协同的动因..........................16
3.1 自上而下的政治推动................................16
3.2 地方竞争驱动跨部门协同..........................17
4 “最多跑一次”改革中增进跨部门协同的措施...............................21
4.1 政务网络平台建设提升跨部门协同水平.........................................21
4.1.1 建设统一的内外部业务平台.................................21
4.1.2 建设资源共享平台.................................22
5 “最多跑一次”改革中跨部门协同存在的问题.................................29
5.1 部门间存在协同的数据壁垒...................................29
5.1.1 数据壁垒影响协同效能..................................29
5.1.2 跨地区的部门间协同存在阻碍....................................31
7 推进改革中跨部门协同水平的对策建议
7.1 依托政府数字化转型提升跨部门协同水平
党的十九大报告中明确提出要建设网络强国、数字中国，持续推进国家治理体系和治理能力现代化，更加注重改革的系统性、整体性、协同性。政府的数字化转型对提升国家治理体系的协同性有着明确的逻辑关联，在改革中数字政府建设已经为跨部门协同贡献了重要力量。对政府自身来说，政府的数字化程度直接决定了处理业务所需的时间和人力成本，如果数字化程度低，则不能有效实现“数据跑”，而是工作人员的“人工跑”，不仅降低了行政效率，还给跨部门协同带来了现实困难。更重要的是，如果办事流程中的工作人员无法通过后台系统直接获得所需数据，不仅不能实现改革规定的“变串联审批为并联审批”，而且不能保障改革成果长效化，流程再造也将成为空谈。
因此，未来我国跨部门协同水平的提升不仅需要实现数字化技术在办公中的应用，还需利用数字化技术实现组织的深刻改变，构建政府数字治理关联协同、层级联结的整体性运行系统。
7.1.1 推进省级政务云平台建设
习近平总书记在中央政治局集体学习时要求加快建设数字中国，提出要运用大数据提升国家治理现代化水平[1]，要实现这一目标首先要夯实数字政府的各项基础设施建设，进行超前布局。按照各层级的数字政府体系厘清建设的逻辑脉络，依托当前改革中运用的大数据和网络新技术对政府进行数字化改造。
政府云平台作为承载各项政务子系统的母体，对提升跨部门协同水平具有重要意义。公职人员可以通过自己唯一的身份账号进入云平台，平台根据其职务工作需要开放某些特定的子系统，当产生跨部门工作需求时，通过平台向高级管理员申请其他系统的部分使用权限，这样可以真正实现以“通才”取代“专才”，使协同不再需要临时跨越部门界限，而是将办事人员塑造成具有跨部门行政能力的“巧匠”。
为此，首先需要将各类存储政务数据的地方和部门平台整合至省域或国家平台，按照权力清单和事项清单收集和使用数据，解决数据重复采集和数据壁垒的问题。在此基础上建设各项业务子系统，按照目前各职能部门梳理核心业务的结果，将相近和具有流程关系的业务归纳至子系统内，赋予办事人员相应的使用权限，赋予其领导部门相应的管理权限，实现“物理分散、逻辑集中”的跨部门运作形式。
图 2：全国一体化政务服务平台已经试运行
8 结语
8.1 研究结论
目前，我国省域内的跨部门协同水平已达到了历史巅峰，跨省协同也在积极建设中。“最多跑一次”改革取得诸多成效得益于各方的推动，既有高层的肯定与鼓励，也有来自民众的期盼与监督，复杂动因带来的压力使中层和基层部门对于“什么才是最好的办事流程”有不同的答案。
各级政府部门针对改革事项不断推出改革举措，在一定程度上实现了百姓办“一件事”上机制的整合。但这些“最多跑一次”只是逻辑上的“一次”，而不是实际上的“一次”。整合更多集中在协调层面，还远未达到内生和固化的层面，政府部门间的分治体制仍然存在，制度变迁还未根本发生。“协调”与“协同”一字之差，体现出政府组织不同的整合形态。对行政协调的需求程度随着公共事务愈发复杂而不断上升，简单的行政协调已经无法满足“治理”的要求，要将协调的程序固化到行政组织中，达到协同的水平，才是“最多跑一次”改革的题中之意。
目前影响跨部门协同水平的一个重要因素是避责惯性，“只做对的，不做好的”是近些年来我国行政心理的代表性写照。“循环证明”曾是“最多跑一次”改革初期的重点改革对象，然而三四年过去了，此类现象依然能从新闻报道中发现。究其原因，并非各环节部门不作为，而是坚持原则与依法行使职权的结果，但结果是荒诞不可接受的。这种避责的惯性在我国由来已久，但是这种强调在行使职权中无失误的“唯过程论”明显不符合目前人们的价值观，公众需要的是依法行使职权后的良好结果。如何做到过程与结果的统一是今后改革中能否实现跨部门协同的关键点。
协同不是最终目的，而是必要的手段。“最多跑一次”改革只是政务服务改革的开端，在未来，要使“最多跑一次”在政府系统内部整合成为“一件事”，要利用各类政务技术实现跨部门的协同办理和信息共享，并使其制度化，实现流程再造，最终建构“最多跑一次”的整体性政务服务新模式。
参考文献（略）