1 绪论
1.1 选题背景与意义
1.1.1 选题背景
党的十九大报告中明确提出，要深化机构和行政体制改革。当前，我国已经进入了全面建成小康社会冲刺阶段，但现行的行政管理体制与发展的需求相比，仍然还有很多不适应的问题，如：政府职能转变不到位，公共服务水平不够高；法律制度亟待完善，行政机制不够健全；政府机构设置不够合理，行政管理制度不够完善。随着我国行政管理体制改革向纵深推进，这些因素影响了政府正确、全面地履行行政职能，在某种程度上也制约了经济社会的长足发展。因此，行政管理体制改革势在必行。而对于乡镇而言，提高行政自主权，改进原有城乡结构，提升乡镇发展动力，是当前乡镇发展工作的当务之急，由此，强镇扩权改革的创新构想应运而生。
在新的历史发展时期，城镇化发展速度加快，城乡经济发展呈现出新形势，传统的城乡结构矛盾日益凸显，原有的乡镇行政管理体制已经越来越无法与飞速发展的乡镇经济相适应，乡镇行政体制改革的需求也越来越强烈。首先，部分乡镇依靠特色工业产业的飞速发展，社会经济发展实现了较大跨越，这些乡镇经济实力倍增，有的乡镇的 GDP 收入甚至可以占到一个县区 GDP 收入的一半以上[1]。其次，在传统的乡镇管理模式中，乡镇是最低等级的行政管理单位，在自主权限方面十分有限，特别是财政、规划、行政管理等方面，都收到县级政府的制约，无法完全独立自主，因而在发展上缺乏动力和活力。再次，乡镇出于行政管理对底层，很多具体工作都是乡镇为最终实施者，而与之相矛盾的，是乡镇缺乏足够的管理权限，这样的职能错位，导致乡镇“有劲使不上”，最终走向效率低下，机构臃肿的结果。综上而述，原有的乡镇管理体制，难以适应在新型城镇化的背景下不断壮大的乡镇经济，乡镇发展空间受到极大的束缚。
2000 年后，我国多个省份开始陆续试行行政体制改革，即通过一系列改革，将权力下放给乡镇。2010 年中央 1 号文件《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中提出，要将加强中小城市和小城镇发展摆上突出位置。2010 年，中央编办在全国 13 省启动强镇扩权试点工作。由此，强镇扩权在我国的多个省份陆续开花结果，尤其在江苏、浙江、山东、广东等地取得了较好的效果，引起了各级政府和社会各家的强烈反响。其中，亭湖区的盐东镇也在江苏省第一批强镇扩权改革试点镇之列，并于 2017 年通过了省级验收。2017 年 12 月 20 日，省政府召开全省深化经济发达镇行政体制改革电视电话会议，对各地的镇级强镇扩权改革工作，进行了再重申、再强调、再部署。2018 年，省审改办将对盐城市建湖县开展第二轮试点改革。
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1.2 文献综述与评析
1.2.1 国内研究动态
十八大以来，在我国城镇化发展不断推进的背景下，我国部分发达乡镇拥有的权力与其发展水平愈发不相匹配，由此，一种中国特色创新模式应运而生，那就是强镇扩权改革。根据前期有关文献的浏览查阅，未曾发现国外类似的改革案例，也尚未有这方面的研究。因此，本节主要围绕国内强镇扩权改革研究情况，进行一些动态评析。在探讨研究动态之前，首先我们要弄清楚何为强镇扩权。宋建辉、李瑾对此的解读是：随着部分乡镇的迅速发展，县区级政府为了解决乡镇政府事权、财权、人权不适应和权限受限制等问题，将部分经济社会管理权限，下放给经济发达的乡镇，用以调动乡镇政府发展的主动性，激发乡镇发展活力，推进城乡统筹发展，推动乡镇城市化进程的一种创新行政体制改革模式。
改革开放 40 年以来，我国社会经济进入高速发展时期，新型工业化、城镇化改革发展的脚步越来越快，部分乡镇的经济发展也同步进入了“快车道”。随着乡镇经济普遍的腾飞，部分拥有特色产业的乡镇，经济实力甚至已经超过某些不发达的县。发展的同时也带来了一系列新的问题，其中最突出的，莫过于乡镇的经济实力、人口规模愈加扩大，过去的行政管理模式逐步与其飞速发展的现状不相适应。因此，强镇扩权改革开始在我国的部分省份、直辖市相继崭露头角并由此声名鹊起。强镇扩权在改革初期的推行，主要就是为了解决“脚大鞋小”的问题：经济发达的乡镇被授予比原来更高级别、更广范围的权限，使得经济发达镇具备区、县级的高位协调能力，对打通、模糊城乡间的传统界限，推动城乡统筹兼顾、同步发展具有非常大的积极作用，是行政管理体制改革的一种创新模式[3]。强镇扩权本质是权力的下放，县市级政府“放权”，乡镇政府“扩权”，通过权力重新分配，推动县、镇政府之间利益关系更加合理，公共权力得以优化分配，从而推动经济发展镇得到更好的发展。
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2 强镇扩权改革基础理论概述
2.1 权力制约理论
强镇扩权改革的核心不言而喻——“扩权”，“扩权”顾名思义意味着“分权”。对于市级机关部门来说，对乡镇政府扩权，就是要将一部分权力分给下级单位，包括最具代表性的行政审批权，对下级单位来说，在短期内获得比此前更大的权限，虽然能更好地行使自身的职能，却更容易走向权力滥用的极端——因上级监管体系短期内无法完全到位，非常容易发生以权谋私等的负面现象，后文提到的“莱芜经验”走向失败便是佐证之一。
本文对乡镇权力运行的研究，主要是从权力制约理论角度出发，在“分权”的同时，思考和研究如何更好做好权力的制约。
2.1.1 权力与权力制约
权力是我们生活中经常接触的一个词汇，也是政治学的核心概念，它是一种广泛社会现象。社会学认为，权力是指引导某种特定事件发生的能力或潜力；有些心理学家认为，权力是人们活动中的重要的、也是最基本的动机，人的大多数行为本质上都是获得在某一方面的支配权，与权力并列的动机还有欲望、感情等[9]；马克斯·韦伯认为，“权力意味着在一定社会关系里，哪怕有反对的声音，他也能有无形的强制力贯彻自己意志，不管这种强制力是建立何种基础上”[10]；帕森斯则认为，“集体组织系统中，各单位有具有约束力的义务，权力则是保证各单位履行义务的普遍化能力”；福柯认为，“权力是各种力量关系的集合”；还有部分学者认为，权力就是保障其拥有者坚信其意志能够得到贯彻实施的动机。在笔者看来，以上定义都揭示了权力的在某种层面上的本质，综上而述，人为了自身更好地生存与发展，必须围绕自身核心利益建立有效的社会关系，并尽可能地利用自身的影响力和社会关系，充分调动各种对自身有利有价值的资源，这就是人需要获得权力的根本目的。权力不同于权利，但两者有着密不可分的关系，它们相互依存、相互作用、相互冲突，权力在其拥有者的自然权利被确定为法定权利的过程中，起着非常重要的作用。
权力一般可以分为广义和狭义，广义的权力指某人具备的相对强大的支配能力和影响力，分为社会权力和国家权力两种；其中国家权力就属于狭义的权力范畴，即统治阶级为了维护其统治，实现统治阶级的利益，或在其统治下建立一定的秩序，而具有的一种组织性支配力。在现代社会中，权力往往出现在人们对于某些事物的负面评价中，因为权力作为一种强大力量，一旦它的存在失去了正当性和合理性，往往就会变成强者强加在弱者身上的赤裸裸的暴力[11]；但权力同时也是一种正面的力量，因为它是社会发展的必然产物，是人类社会维持运作的必然手段，同时也是人类文明诞生和发展的重要因素之一。如果没有了权力，人与人之间将毫无制约，社会秩序也必将走向混乱，这也引出权力制约理论的另一个基本概念，那就是权力制约。
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2.2 扁平化组织理论
前文以南充市顺庆区为例，初步说明权力制约主要在于“分权”“放权”，并简要介绍了分权、放权的方式。简单总结来说，简政放权的目的，是通过减少行政管理的层次数量，减少部分不必要的人员，从而形成简洁、高效的组织结构。从公共管理理论层面来说，
扩权后形成的管理结构，就是下文将要详细论述的扁平化组织结构。
2.2.1 扁平化组织结构
扁平化组织是现代主流的管理组织结构形式之一，最早出现在公司管理的模式中，具体来说，主要指在某个公司组织的管理架构中，使决策层和具体操作层之间的层级尽可能最少，这样一来，决策层所做的各项决策，能够最大限度地直接到达底层操作层，通过此种方式整个组织的运行效率将得到直观上的提高。
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3 强镇扩权改革有关概念及背景概述.................................. 14
3.1 经济发达镇的定义、遴选标准及特点.................................. 14
3.2 强镇扩权改革的背景、基本概念及总体目标任务..................... 17
4 盐东镇强镇扩权改革成效............................................. 23
4.1 亭湖区基本情况及盐东镇发展特点................................... 23
4.2 盐东镇近年来强镇扩权改革工作情况及措施................................. 25
5 强镇扩权改革存在问题及原因...................................... 31
5.1 强镇扩权改革中存在的问题.............................. 31
5.2 强镇扩权存在问题的原因.................................... 34
6 强镇扩权改革工作的政策构想
6.1 加强改革工作的组织领导
6.1.1 优化改革人才队伍
首先，着重培育改革人才。根据行政体制改革工作实际要求，调整优化各地各部门改革人才队伍，明确分管领导负责，安排 1-2 人专职参与改革工作，重点培养年轻人认识改革、研究改革、推动改革，着力培养一批改革的年轻力量，切实保障改革工作的顺利推进。其次，协同推进改革任务。深入研究改革各方面各环节的逻辑联系和进展变化，把握内在机理，使重点改革不断深化，配套改革有序跟进。尊重基层首创，保护好基层干群的积极性，出台工作激励政策，多支持少指责、多帮助少添乱、多理解少训斥，进一步明确改革的出发点、立足点，让群众受到更好的服务，积极争取群众对改革的支持和理解。再次，明确责任强化督查。对重点改革任务要强化有关人员责任意识，定期进行专项督查，及时跟踪、检查、整改，确保改革中的每一项任务都要有专人负责推进，推动改革高效推进。加大考核力度，对改革成效显著的表彰奖励，对消极应付、无所作为、问题突出的严肃问责，形成正向激励、倒逼压力和责任约束。
6.1.2 建立改革长效机制强镇扩权改革是一项持续性工作，必须从长效机制上解决放权、扩权的问题，根据《江苏省经济发达镇行政管理体制改革试点工作意见》，按照“积极稳妥、有序推进”的原则，及时解决改革工作实施过程中遇到的各种问题矛盾，并及时采取有效措施解决。在改革的过程中，要牢牢把握工作的进度，强化监督指导，保证试点各项政策落实到位[47]。建议各驻镇分局在设置机构和明确权责的试点改革过程中，尝试“捆绑”举措，由各区局副局长兼任驻镇分局局长，制定、细化并公布各驻镇分局扩权的具体的责、权、职条款，确保今后不被淡化、稀释。建立扩权、放权会办制度，在扩权改革探索实践过程中，允许盐东镇政府不断向市、区级职能部门“掏职权”，直至彻底扩权、放权到位。
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7 结语
强镇扩权改革在一定程度上改善了乡镇政府权责不对等的现状，提高了乡镇政府的行政管理能力，在取得了一定成效的同时，也产生了思想层面的问题、体制机制的问题、人才管理方面的问题等一系列问题。
本课题以亭湖区盐东镇的强镇扩权改革试点为主例，通过对盐城市亭湖区近年来在强镇扩权、权力下放试点改革方面的工作现状进行研究分析，尝试剖析当前存在问题，并联系各地实际，寻求问题的解决方法。研究的最终目的在于，不仅发现存在的问题，更重要的是在区级层面、镇级层面给出解决问题的建议，更好地帮助亭湖区盐东镇解决好当前经济社会发展面临的矛盾与困难。
文章最后就盐东镇强镇扩权行政体制改革工作，提出了三方面政策构想，希望能够促进公共管理学、政治学、制度管理学和区域经济学等学科相关理论的交叉融合，有利于理论创新，为执政者提供参考意见。但是由于时间和资金的限制，以及作者对学术理论研究的掌握情况制约，文章中可能存在错误和疏漏，敬请相关专家斧正。
参考文献（略）