1 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
2008 年 11 月，党中央、国务院结合我国住房的结构性矛盾，大力倡导发展保障性住房，以解决人民群众日益增长的住房需求。随着保障性住房的快速发展，中央财政补助和地方政府财政性资金投入在保障性住房建设上的力度不断增加，如图 1-1 所示[1][2]。
上表数据显示，2011 年至 2018 年，我国各级财政用于保障性安居工程支出总体增长了 220%，增加速度迅猛，由此产生的巨额资金投入也给中央和地方财政带来了不小的财政压力。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 PPP 模式应用研究
在 PPP 模式研究方面，Klijin E.H 和 Teisman G.R[3]提出 PPP 模式是一种政府机构和私人企业长期合作的伙伴关系，在合作期内双方需要共同承担项目中可能发生的风险。Bing Li、Akintoye 和 Edwards PJ[4]提出 PPP 模式是一种能增进公共部门和私人组织之间的共同合作的模式平台。Macheal J. Garvin[5]提出 PPP 是公共部门和私人部门双方在签订合同的基础上，寻求公共基础设施建设领域的长期合作。Darrin Grimsey 和 Mervyn K.Lewis[6]探讨了 PPP 模式的来源、运行机理及和其他融资模式的区别，并就 PPP 模式的伙伴关系管理、风险管理等方面进行了研究。Martin Loosemore[7]指出私人投资者和政府公共部门之间应对项目进行合理分配，并提出对策和建议。H.Priemus[8]认为公共租赁房在未来会被大力的推广和应用，为了使保障房的适用群体更加广泛，应提高公共租赁房的在保障房中的比例。国内学者喻燕等[9]指出 PPP 模式在国外大量应用于基础设施建设当中，而且取得了明显的效果，我国可以从中学习借鉴解决资金短缺问题的方式、 方法。田一淋等[10]认为政府部门目前并没有能力有效筛选私人机构的资质，同时由于信息不对称，以及利益分配不合理等因素可能影响双方合作，所以 PPP 模式运营方式有待改进。周援军等[11]认为在 PPP 模式下，双方的通力合作可以解决资金问题，使建设项目能顺利完成。在针对公共租赁房 PPP 模式的研究方面，Jingfeng Yuan 和 Miros?aw J. Skibniewski[12]认为有效和高效的运营绩效衡量对于确保公共租赁房 PPP 项目的成功和可持续发展至关重要，通过模糊层次分析法（AHP）和综合评价（FACE）方法来研究运营绩效指标（OPI），衡量公私合作项目的绩效水平。Jiangang Shi 和 Kaifeng Duan[13]从实物期权的角度对私营部门参与公共租赁房 PPP 项目投资进行评估，并提出了一种投资估值模型，对于私营部门，在公私合作伙伴关系 PPP 项目的特许期内，确定了三种类型的选项，包括延迟选项，放弃选项和扩展选项，并在此基础上，建立了一个两阶段的二叉树模型来估计投资价值。Yelin Xu 和 Albert Chan[14]以杭州市为例，建立基于 PPP 模式的公共租赁房融资结构的替代模型，通过考虑运营中的不确定性来确定融资结构。巴曙松等[15]指出融资问题阻碍了公共租赁房的发展，认为传统制度和模式不适用于目前的发展，公共租赁房建设需要更加有效的融资模式。
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2 相关基础理论
2.1 公共租赁房相关理论
2.1.1 公共租赁房的定义
公共租赁住房是指除廉租住房以外的其他形式的经济适用住房，政府通过投资或提供优惠政策，以低于市场租赁价格的方式向特定人群出租房屋，用于解决城市中低收入群体的住房困难问题。
2.1.2 公共租赁房的特征
（1）准公共产品性
公共租赁房属于准公共产品，具有明显的排他性和非竞争性。排他性表现在两个方面，一方面对承租人的申请条件进行限制，只有满足条件的低收入群体才能申请入住；另一方面表现在公共租赁房保有量不足以满足所有申请者的需求，并不能使每个符合条件的都能进住，导致供不应求。非竞争性体现在公共租赁房的房租价格与市场租赁价格没有实质上的联系，一旦如此就会失去保障性住房的意义，而且会有失公平。以北京市海淀区苏家坨CO2（同泽园西里）公共租赁房项目为例，该项目以建设高品质公共租赁房为核心，以价格不高品质高、面积不大功能全、占地不多环境美为目标，充分发挥了公共租赁房的准公共产品的属性。
（2）非盈利性
公共租赁房因自身房租低于市场租赁价格而不具备盈利能力，以低廉的租赁价格缓解城市中低收入群体的生活及住房压力，再加之公共租赁房属于长期出租的产品，可能包含高额的后期物业以及维护费用，从而导致社会资本不愿参与到公共租赁房的投资建设当中，只能由政府作为主体对项目进行开发建设。重庆市首个公共租赁房项目“民心家园”就提出了：城乡统筹一体化、规划布局科学化、设施标准一元化、准入机制透明化、国资功能民生化的经验，不仅体现了公共租赁房项目的非盈利性，也表明了政府大力推广公共租赁房建设的决心。
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2.2 PPP 模式的相关理论
2.2.1 PPP 模式的定义
PPP（Public-Private-Partnership）模式，即政府和社会资本合作。在公共基础设施服务领域中，政府根据所需开发项目特点，通过招标的方式，选择具有融资能力强、运营管理高效的社会资本企业，参与项目的开发建设，双方在公平、公正、公开原则下协商订立合作合同，由社会资本企业提供公共项目的服务，政府部门根据合同约定提供相关的有效支持。
广义上，PPP 是指政府公共部门在与私人部门合作的过程中，允许私人部门的资源投资参与到公共服务的项目当中，使资源得以充分的使用，达到更为有效的合作效果。狭义上，PPP 模式是政府作为项目的管理者和监督者，而企业作为项目前期科研、立项等阶段的实施者的一种合作模式，政府和私人部门都参与了项目全生命周期过程，双方可以充分发挥各自的优势，最终实现共赢。
2.2.2 PPP 模式的特点
（1）目标统一。政府方和社会投资方在合作的开始目标可能是不一致的，政府希望利用社会资金来推动公共服务项目的发展，而社会资本则想从项目中获取收益，因此二者的出发点是不同的。但如果将双方的利益融合在一起，成为一个联合体，通过双方合理的协商和设计合同，使双方的目标相对统一。
（2）长期合作。PPP 模式项目都是具有公共服务属性的，其明显的特点就是运营和服务周期性较长，通过明确双方的权利和义务，在长期合作的过程中实现双方的互惠互利。
（3）分工互补。PPP 模式强调运营能力，在签订合同之前明确的说明双方的界限或标准，将分工不明确的风险降至可控范围。政府部门的主要任务是将社会资本方的资金和专业技能有效的引入到自建设项目中，私人部门的主要任务是项目的建设和运营。
（4）风险共担。在 PPP 模式中，政府部门和私人部门尽可能地承担在自身范围内的风险，而让对方承担的风险尽可能小。私人部门可以通过自身项目管理的经验，提高项目的运营能力，减轻政府的负担；在合同到期时私人部门的收益如果达不到合同预期，政府部门可以通过延长特许经营期，提供优惠的房屋政策等，来降低私人部门经营风险。
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3.1 项目风险识别....................................19
3.1.1 项目风险识别的原则及流程................................19
3.1.2 项目风险识别的方法........................19
4 公共租赁房 PPP 项目建设风险分担博弈模型构建.............................. 39
4.1 风险分担框架分析......................................39
4.1.1 风险分担主体....................................39
4.1.2 风险分担原则..............................39
5 公共租赁房 PPP 项目实证分析........................ 49
5.1 项目概况..............................49
5.2 项目建设风险识别与评价..........................49
5 公共租赁房 PPP 项目实证分析
5.1 项目概况
2017 年，《城市商业魅力排行榜》根据商业资源聚集度、城市枢纽性、城市人活跃度、生活方式多样性、未来可塑性五大指标的综合计算，西安是成功的跻身西安一线城市并且排名第 8，在 2020 最新一期的排名第 5，发展速度令人惊讶。而随着国家近几年提出的“一带一路”、建设国家中心城市等政策的大力推广。西安市作为西北地区的门户，不仅是文化名城，也是教育大市，2018 年西安市人社局按照西安市未来发展规划的总体部署，全面开展“人才新政 23 条”，为大西安建设强留更多的人才，加之西咸新区的快速发展，各领域人才不断的在西安扎根。面对大量的人才引入，西安市的住房供给面临严峻的考验，目前大部分人才是高校毕业生和外来技术人才，暂时没有资金直接购买住房，而公共租赁房建设为西安市留住人才提供了奠定了住房保障基础。因此，近年来，西安市大力发展公共租赁房建设项目，先后印发《关于进一步稳定住房市场发展有关问题的通知》《西安市深化住房供给侧结构性改革实施方案》《西安市商品住房项目配建公共租赁住房实施细则》等文件，目的是解决中低收入家庭、外来务工人员、新就业毕业生及引进人才的住房问题，旨在建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。
西安市某人才租赁房建设 PPP 项目是西安市近年来新建人才租赁房的重点工程，该项目位于高新区纬二十路以南，经二十二路以东，项目占地约 127 亩，建设人才租赁房2400 套，总建筑面积约为 28 万 m2，其中住宅建筑面积约为 25.7 万 m2。本项目采用 PPP模式进行建设与运营，总投资 15.3 亿元，特许经营期为 40 年，其中建设期为 3 年，运营期为 37 年。
本公共租赁房 PPP 项目由高新区保障性住房建设管理中心为实施主体，建设单位为陕西建设集团第五建设公司，西安普迈项目管理有限公司为监理单位，本项目属于准公益性服务项目，项目具备一定的收益能力，但由于房屋租赁价格属于政策性价格，经营收益很难覆盖整体投资。因此本项目的回报机制为“房租+政府可行性缺口补助”，有西安市财政局依照协议对项目公司进行可行性缺口补助，满足其收回投资即获得合理回报的要求。
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6.1 结论
在 PPP 模式下社会资本参与到公共租赁房项目建设当中，使具有准公共属性的公共租赁房项目获得了足够的发展资本，但 PPP 项目成功与否的核心在于各参与方之间能否合理分担可能产生的风险。本文归纳了大量文献资料，总结了社会资本参与公共租赁房PPP 项目的主要风险因素，并根据以往风险研究、风险分担原则和调查问卷等方法，对参与方各自需要承担的风险进行识别、评价。对于各参与方需要共担的风险，先后构建了不完全信息讨价还价博弈模型，并通过求解得出风险分担比例。
本文主要研究成果如下：
（1）识别了公共租赁房 PPP 项目的一级二级风险因素。将 PPP 模式下公共租赁房的风险特点与其他普通项目区别开来，在参考国内外实际案例的基础上，总结出一级风险指标 6 项，二级风险指标 88 项的 PPP 项目风险因素基础清单，而后结合了文献综述法和核对表法对 PPP 模式下公共租赁房的风险因素进行初次识别，又运用问卷调查法对各个风险因素进行了增减和合并，在整理和分析问卷结果后最终确定该项目的风险包括 40 项二级风险因素指标和 6 项一级风险因素指标，以保证后期风险因素建立评价指标体系的真实性和系统性。
（2）构建了公共租赁房 PPP 项目的风险评价模型。结合层次分析法（AHP）和模糊层次分析法（FAHP）法构建风险评价模型。首先对项目根据风险评价的原则及和标准对风险因素进行发奋，通过模型的计算和分析，得出每一个风险因素的影响权重占比以及排名，再综合所有识别出的风险因素计算项目的总体风险等级，进而可以依据这些结论对风险因素进行提前的把控。
（3）分析了公共租赁房 PPP 项目的一级风险因素权重、排名以及风险程度。本文以西安市某人才租赁房建设 PPP 项目为例，通过计算得出建设运营的风险程度为 3.361 分，项目的风险程度为一般。依据最后的综合评价及打分得出对项目影响较大的一级风险因素包括建设风险、市场风险、政治风险，对于这些发生概率大，影响面积广的风险因素应该做到实时监督，提前布控，才能实现对风险的及时规避和防控。
参考文献（略）