1 绪论
1.1 选题背景
建立健全矿区土地再开发制度供给以及政策指导，是实现矿区土地科学、合理再利用，满足城市建设发展需求的关键问题。城镇化进程主要通过两个方面体现：一方面是各种城市性质的增强，包括人口密度的增大、产业的多样化、结构的复杂化等；另一方面是城市空间的增长，即城市的经济活动逐渐扩散到郊外，城市边界不断向外延伸，城市不断膨胀。城镇化土地需求与人口变化：中国土地城镇化与人口城镇化速度差异较大，城市用地增长弹性系数已超过合理阀值①。近 20 年来，中国土地城镇化明显快于人口城镇化。从数据看，1990-2000 年，城市建设用地面积扩大 90.5%，城市用地增长率与城市人口增长率之比为 1.71；2000-2010 年，城市建设用地面积扩大 83.41%，城镇人口仅增长 45.12%，城市用地增长率与城市人口增长率之比达 1.85，均远于国际公认的合理阀值。城镇化土地需求与土地供应：我国正处在城市化的快速发展时期，人们对土地的需求日益剧增，致使我国国有建设用地的总供应量持续增长。据国土资源部统计②，2007 年为 34.2 万 hm2，2010 年则上涨至 43.26 万 hm2，截止 2015 年国有建设用地供应达到 53.36 万 hm2。其中工矿用地供应随着我国工业化进程的加快，呈现较快的增长趋势。据统计，1997—2005 年，我国新增建设用地中工矿用地比例基本稳定在 40%以上，部分地区高达 60%。但随着土地供应结构逐步优化，工矿仓储用地比重自 2006年以来基本保持了平稳下调的态势，以基础设施用地为主的其他用地比例逐年提高。通过图 1.1 可见各类建设用地对土地的需求量与可供量之间的矛盾日益突出，国有建设用地已无法满足巨大的城市用地需求，故已纳入城区范围内的矿区土地转为城市建设用地已成必然。且随着用地结构的调整，工矿用地所占的比重逐渐减小。但是原有的工矿区土地在资源枯竭或政策性关闭时，将会处于闲置或低效利用的状态，既无法充分实现土地的价值，致使有限资源的浪费；也与当前土地资源紧缺，集约节约利用资源的宗旨不符。
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1.2 问题提出
资源型城市矿区土地再开发是城市土地集约节约利用的展现，是城市产业结构调整、煤炭企业产业转型升级的内在动力，空间上高强度开发是土地集约利用的外在表现，制度监管是矿区土地再开发的保障。煤炭企业由于资源枯竭而面临衰落，但其曾在区域经济的发展中做出了不可抹灭的贡献，为有效扶持该类企业持续发展，促进产业转型，帮助解决大量下岗员工再就业问题，政府应制定合理的土地利用政策，力争实现双方利益均衡。在研究背景的基础上，结合国内外对土地再开发途径和土地再开发制度供给的研究，针对煤炭企业和政府如何利用原土地提出以下研究问题：《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》和《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020 年）》都提出要鼓励资源型企业转型发展，但由于资源枯竭和城市规划要求，资源型企业已无法继续在原土地范围内进行原生产经营，因此需要改变土地用途或在其他地方重新获取土地谋求发展。政府收储以后再招拍挂的流程抑制了原用地企业自发盘活的意愿，效率低下，因此，政府如何制定有效的创新政策给予用地企业正确的政策引导，作为解决资源型矿区土地再开发问题值得进一步研究。矿区土地高效再开发是推进城市经济发展，提高土地经济、社会、生态价值的有效路径。从研究背景分析可知，近几年国内已出现大规模的低效矿区土地利用，枯竭矿区数量累计增长。然而，目前对矿区土地利用研究方向更多关注于城市规划体系下土地复垦、土地利用评价、土地利用方向的研究，忽视了矿区土地再开发效率影响研究。何芳等学者在研究城市低效工业用地二次开发利用上指出，现行土地规划制度导致的产权流转机制不健全，土地权利主体利益缺失公平和效率，阻碍了市场机制对矿区土地再开发推动和高效配置。从历史的角度看制度对矿区土地再开发的影响，可以明显的发现制度作用导致矿区土地使用权人利益得不到保障，降低再开发的积极性，导致矿区土地得不到高效再利用。为此，明确造成煤炭企业用地低效利用的制度约束因素是对其优化的前提条件。
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2 枯竭矿区土地再开发利益相关者需求系统构建
制度和利益息息相关，制度的形成是在各个利益集团的参与互动下，策略选择相互影响形成的系统化规则，也是一个相互妥协、相互制衡的动态系统。制度的运行过程往往伴随着利益的调整、配置与平衡，由于制度设计会影响利益集团的利益，利益集团也会操纵制度的设计。因此，在制度设计中明确利益相关者及其需求就成为关键问题。本章将以利益相关者理论为分析工具，将利益、利益相关者与制度作为一个系统，探索枯竭型矿区土地再开发需求系统的构成内容。
2.1 矿区土地再开发利益相关者内涵界定
利益相关者理论（Stakeholder Theory）发起于 20 世纪 60 年代，成长于对主流企业理论的“股东至上”论断的抨击，服务于企业管理和企业发展的经济学理论，逐渐被人们接受并被许多学者当作一种解释和认识企业的工具[180]。多数学者就利益相关者理论的两个核心问题（利益相关者界定和利益相关者的分类）进行了深入研究，表 2-1梳理了利益相关者理论研究的三个阶段[181]。1963 年，斯坦福大学的一个研究小组首次界定了利益相关者的内涵，随着学术的不断进步，目前利益相关者的定义已达 30 多种。国外学者归纳了具有代表性的 27 种定义，这些定义都普遍认为企业的利益相关者相对较多，要判定其是否满足成为企业利益相关者的条件，必须具有“合法性、权力性和紧急性”3 种属性中的至少一种[182]。本文将利益相关者理论引申到矿区土地再开发中，认为土地再开发公众参与利益相关者，是对枯竭型矿区土地存量价值进行挖掘时，受其影响的个人或群体组织。这些影响可能是外在的，也可能是内在的。根据利益相关者理论的观点，枯竭矿区土地再开发利益相关者的利益有其潜在的价值，并分享各自应得的收益。矿区土地再开发的终极目标是为参与开发过程的利益相关者提供更多的利润回报和收入，也就是分享更多的土地增值收益，前提条件是不能牺牲一些利益相关者的利益。
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2.2 矿区土地再开发利益主体——利益相关者
在枯竭型矿区土地再开发的过程中，政府与市场、政府与社会两权分离致使利益相关者之间利益格局的不断变化，政府主导的自上而下的开发模式逐渐向市场主导型转变。矿区土地的使用者－煤炭企业和改造者 － 开发商，都是矿区土地再开发中的直接参与者，他们不同程度地影响着矿区土地再开发的进程和今后的价值。近些年，随着社会公众环境意识的逐渐加强，广大居民也纷纷参与到矿区土地的再开发过程中并占据重要的作用，政府部门（中央、地方及其他）、煤炭企业、开发商、金融机构、媒体、学者等构成了影响矿区土地再开发的利益相关者，这些利益相关者在矿区土地再开发中既相互联系又相互制约，形成了一种错综复杂的关系网络，如图 2-5 所示。中央政府、地方政府、煤炭企业、开发商以及社区居民对矿区土地再开发有着直接的影响作用，他们的诉求关系到再开发方案制定、项目开展以及规划的具体落实，对矿区存量土地资源的集约节约利用有着重要意义。
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3 枯竭矿区土地再开发制度约束解析........... 53
3.1 矿区土地再开发制度变迁分析........53
3.2 矿区土地再开发产权流转制度运行困境..........61
3.3 矿区土地再开发制度约束缘由与本质.....67
3.4 本章小结........72
4 枯竭矿区土地再开发制度供求冲突分析............ 73
4.1 表层冲突——微观视角...........73
4.2 深层冲突——宏观视角...........75
4.3 本章小结........81
5 枯竭矿区土地再开发制度变迁演化博弈分析.... 82
5.1 制度约束下的利益集团博弈理论....82
5.2 制度演变的博弈分析框架.......83
5.3 演化博弈模型适用性分析.......85
5.4 利益相关者博弈分析......86
5.5 本章小结........94
5 枯竭矿区土地再开发制度变迁演化博弈分析
根据上文分析可知，我国土地再开发存在制度供求性冲突障碍，最直接的体现是利益相关者之间关于土地增值收益分配以及其他一系列问题难以形成一致的意见。这种冲突驱使利益相关者不断改变自己的策略，从而形成制度性规则，当这种制度性规则产生的交易成本小于未来的收益时，制度变迁的前提条件就会发生。新制度的“生产者”则会在利益驱动下进行新制度供给。新制度的“生产者”可以是政府、也可以是企业，但主要是政府。本章通过土地再开发制度供求冲突的剖析，构建了两两演化博弈模型，分析利益主体的制度变迁过程中的策略选择变化。
5.1 制度约束下的利益集团博弈理论
制度环境制约着制度选择的集合，同时也影响具体制度安排的交易成本[196]，制度约束通过影响交易成本影响制度变迁，根据这一范式，说明了在制度环境的约束下，利益集团为了内部化利润而相互博弈，最终会在某个利益集团的主导下达成博弈的均衡，实现制度变迁。这主要强调了两个问题：一是制度环境对于制度变迁的约束，在某些特殊的情况下，制度环境中的某些因素会决定制度变迁的方向；二是将利益集团的博弈引入制度变迁模型，只有各个利益集团能够达成一种相对的博弈均势，才能推动制度向更有效率的方向发展，否则国家的利益追求将决定制度变迁的方向。本文中制度约束因素的影响造成矿区土地再开发效率低下，在这种情形下与之相关的利益主体的收益得不到满足，就会不断寻求新的方式，力争提高效率，最大化自己的收益。制度约束影响制度变迁过程和博弈主体的交易成本，若对两者的影响效果一致，将会加速推动制度变迁；否则，削弱或相互抵消，制度变迁的趋势是这些影响因素综合作用的结果。推动制度变迁的力量是相应的利益团体，只有当制度变迁的收益大于交易成本时，各个利益团体才有可能推动制度变迁，并在博弈的过程中根据自己的净收益不断调整自己的行动策略。各个利益团体会根据自己的收益选择有利于自己最大化的行为方式，总是推动制度变迁朝着有利于自己的方向发展，新制度的形成是各个利益团体利益达成均衡的结果。
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结论
随着城市化的推进，资源枯竭型城市更新改造已迫在眉睫，煤炭企业存量资产中的土地资源既是重要的生产力要素，也是扭转煤炭企业沉淀闲置资产的最有效手段。盘活煤炭企业的存量土地资源，作为城市建设用地的积极有效补充，具有重要的意义。然而，我国土地制度存在滞后性和被动型，影响矿区土地再开发的效率。在此背景下，本文通过对矿区土地再开发利益相关者、制度约束以及制度供求冲突体现、制度变迁的形成机理进行了研究，主要得出以下几点结论：
（1）根据对利益相关者、利益相关者活动载体以及利益相关者活动内容的关系分析可知，矿区土地再开发利益相关者之间的利益冲突是以土地发展权价值的争夺为核心的，土地发展权的合理配置是需要解决的关键问题；在四种组织模式中，由各自的运作模式和优缺点分析可以发现混合型模式最适用于矿区土地再开发。
（2）通过对利益冲突、利益协调和制度创新三者关系分析可知，矿区土地再开发过程实质是一个利益博弈和利益再分配的过程，制度供给的作用在于调节和协调利益博弈及再分配过程，通过寻求利益平衡，促进土地再开发工作的开展。
（3）本文以新制度经济学的相关理论为基础，通过对我国存量土地再开发制度变迁历程分析可知，制度变迁存在路径依赖、低成本陷阱以及产权设计缺失，加之政府对制度的低效率认识不足、制度供给存在严重滞后性，导致我国土地再开发产权制度、收益分配制度、收储招拍挂等制度安排变得不相适应，约束了矿区土地再开发。由分析结果可知，根源性问题在于产权设计的内在缺陷，收益分配制度的完善是核心。这些约束问题导致制度供求冲突日益显现，表现在宏观和微观两个方面。
（4）根据中央政府—地方政府、地方政府—煤炭企业两两博弈模型的构建，得出再开发制度均衡的形成和迁移是一个逐步演化的过程，制度变迁要得以推进，就要衡量各个利益集团收益与成本的差异，借助动态分析手段来厘清制度变迁引起各方的利害关系，在此基础上，才能设计出令各方满意或者接受的制度创新方案。
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参考文献（略）