第 1章 导 论
1.1 研究的背景及意义
近年来，对于财政分权的研究层出不穷。1994 年中国实行财政分权改革之后，中国的经济发展水平不断提高，从而促使研究者们将财政分权与经济增长联系在了一起，并普遍认为财政分权对中国的经济增长是有益的。但是，经济增长的同时，上学难，看病贵等民生问题却日渐突出，甚至成为经济发展的瓶颈，因此，国内对于财政分权的理论研究也渐渐发展到了公共品领域。
公共品的提供由于其特殊性，一般都是由政府来提供，而且无论是从理论还是从实际来看，大部分都是属于地方政府的职责范围，传统的财政分权理论认为，财政分权是有益于公共品投入的，但是我国的实际情况并不是这样，这是为什么呢？答案是我国的财政分权与其他国家的财政分权的情况并不一样，无论是从体制的外部环境、激励机制、还是本身的制度设计都有可能成为影响地方政府公共品投入的因素。
本文研究的是公共卫生方面。21世纪以来，尤其是 2003年的SARS爆发，突显了我国公共卫生领域的不足，从此，无论是从国家政策的发布，还是日渐上升的公共卫生投入的数字，都表明了国家大力倡导提高公共卫生的投入的决心。但是为何结果还是不尽如人意呢？本文在以往前人研究的基础上，取样全国 31 个省份，试图探究出 21 世纪以来财政分权对公共卫生投入总量水平、公共卫生的努力程度、效率的影响，并试图追究出公共卫生的投入结果不理想，到底是因为财政分权导致了公共品的投入总量的不足，政府对公共卫生的不重视，还是因为效率的缺失，并据此得出相关的政策建议。
1.2 主要概念界定
1.2.1 财政分权
对于财政分权理论，普遍的共识是指中央政府与地方政府都有一定的收入权和明确的支出责任，各自都能按照自己的支出意愿来确定支出规模和结构。通常财政分权的定义与地方政府自主权的界定是直接联系的，但是事实上，财政分权包含了很多内容，谷成（2012）对财政分权的定义就非常完美，他将财政分权的构成要素分成了三个层次。法律和外部制度环境是第一层级，比如选举制度，信息的透明度，人口的流动性，财政的收支是怎么运行的，这些要素虽然不在财政体系中，但是却对财政分权是否有效有着很大的影响，因为这些决定了政府的结构、政府的职责以及决定了政府能否有效履行自己的职责；第二层次是财政分权的核心部分，即各级政府间的具体财政关系，包含了地方政府的支出职责以及收入范围与来源，转移支付体制以及相关的法律法规体制；第三层次则是支持财政分权体制得以运行的部分，包括怎么促使政府能够高效率的运行，社会民主的程度，公众能否有效地监督政府行为等；所以理想的财政分权体制的状态应该是：法律法规保障了整个财政分权体制的运行，包括规范政府行为、职责、收入来源、政府间的财政体系等；各级政府明确各自的责任范围、转移支付目标、资金来源等；各级政府能力与责任得以匹配；信息得到容易，透明度高；社会民主进程适应发展；地方居民能够有效地反映自己的偏好并能够以此促使地方政府很好地履行自身的职责从而达到居民想要的效果。
近代研究财政分权的学者为了将相关的政策与数理经济学联系起来得到比较客观且具有说服力的结果，普遍从第二层次的财政支出收入划分角度出发，得到能够衡量财政分权的公式，但是至今还没有得到统一的结论。总结起来大致有以下几类：第一类，预算内支出分权，是从支出自主角度出发的，代表者有 Oates（1972），Zhang & Zou（1998），乔宝云等（2005）；第二类，从预算内收入自主角度出发的收入分权，代表者有Oates（1972），张晏、龚六堂（2005）；第三类，则是试图跳出支出分权与收入分权的套路，另辟蹊径，比如Lin & Liu（2000）则用省级政府在本省政府在本省预算收入中的边际分成率来衡量财政分权；沈坤荣、付文林（2005）则从预算外的财政支出占全国预算外的财政总支出的比重着手；Akai and Sakata（2002）认为转移支付是影响地方政府实际可支配财力的因素，所以设计了一个财政分权指标表明地方政府的实际实际可支配收入的程度，这个指标是“地方政府预算内本级财政收入/(地方政府本级预算内收入＋中央财政转移支付)”；Davoodi 和Zou(1998)对转移支付则具体开来，设计了一组财政分权指标，他们认为，有条件转移支付体现了给予方的政策或者意图，所以这部分的收入不能算作是地方政府可随意支配收入，而对于无条件转移支付，接受方政府是可以按照自己的意愿任意支配，这部分可算作地方政府的实际收入。由于数据的可得性，同时在研究财政分权方面使用支出分权的人占大多数，所以本文选择政府人均预算内支出占地方人均预算内支出与中央人均预算内支出之和的比重作为财政分权度，即财政支出分权。
第2章 我国财政分权的现状
正如第一章说明，财政分权度的衡量方式有很多种，但是本文所指财政分权度就是指政府人均预算内支出占地方人均预算内支出与中央人均预算内支出之和的比重。既然是比重，各个地区的值自然不一样，且比重越大，说明财政分权度越大，地方政府就拥有比较大的财政自主权，为了更好地反映我国财政分权的状况，我们从以下两个角度来分析。
2.1 财政分权度总体分析
运用本文对财政分权度的定义，可以计算出2000-2012 年的总体财政分权指标。支出分权度的具体计算公式为“当年地方财政总支出/当年全国总人口数”除以“当年地方财政总支出/当年全国总人口数+当年中央财政总支出/当年全国总人口数”，简化公式，即“当年地方财政总支出/(当年地方财政总支出+当年中央财政总支出)”，代入相关数据，趋势图如图2.3，总体上从支出分权度来看，2000-2012年，财政支出分权度呈现明显的上升趋势，这与分税制改革的初衷是一致的——划分事权，也表明地方政府承担的支出占比越来越高。
2.2 我国财政分权度区域分析
根据本文对财政分权的定义，代入各省（自治区、直辖市）的数据，可以计算得出我国各省从2000-2012 年的财政分权度，具体可见表2.1；
为了更方便、直观的理解，我们将 31 个省区按照经济政策以及地理状况分为东部、中部和西部三个地区，
图 2.2 是 2000-2012 年三大地区及全国财政支出分权度的趋势图。图中显示，在2000-2010 年，东部地区的平均财政支出分权度>西部地区>全国平均值>中部地区，我们毫不惊讶于此结果，是因为，第一，东部地区比较发达，东部地区的人均 GDP比较高，财政收入会比较高，即使与西部地区上交的比例一样，那么他们的财政收入还是比较高的，另外我国的转移支付中，税收返还的科目还是存在着，税收返还的目的就是保证地方政府的自得利益，东部地区得到的相对就比较多，那么就有很大的支出自主权，另一方面，东部包含了很多的经济特区以及直辖市等，这些政策本身就有些放权的意味，因此综上所述，自然财政分权度会比西部以及中部高。
第 3章 我国公共卫生投入的现状.................18
3.1 公共卫生投入量的总体现状.................18
3.1.1 政府卫生支出占 GDP 比重 ............18
3.1.2 政府卫生支出占卫生总费用的比重 ............19
第4章 财政分权对公共卫生投入现状的影响分析...........42
4.1 我国的财政分权对政府公共卫生投入影响的理论分析..........42
4.1.1 财政分权对公共卫生投入总量水平影响的理论分析.......42
4.1.2 财政分权对公共卫生努力程度的影响的理论分析 ...........44
4.1.3 财政分权对公共卫生投入效率影响的理论分析 ................45
第5章 政策建议..........56
5.1 完善财政分权体制，提高公共卫生投入水平...................56
5.1.1 合理划分支出责任......................56
5.1.2 建立科学的地方政府绩效评价体系.........................57
第4章 财政分权对公共卫生投入现状的影响分析
4.1 我国的财政分权对政府公共卫生投入影响的理论分析
传统的财政分权理论从信息优势以及竞争机制角度表明地方政府比中央政府更能够有效提供公共品。我国自财政分权改革以来，人民的生活水平不断提高，但是我国的民生问题日渐突出，也即公共品的投入问题越来越引起关注，固然引起公共卫生投入问题的因素有很多，但是这里我们从财政分权体制角度来研究其对公共卫生投入的影响。
4.1.1 财政分权对公共卫生投入总量水平影响的理论分析
研究财政分权对公共卫生投入总量水平影响的理论分析，实质上是研究在财政分权的体制下，影响承担公共卫生支出责任的政府的财政收入的因素，从而影响最终实际公共卫生投入的总量水平。
1、财权与事权的划分
财权与事权的划分是财政分权体制的重要内容，所以处理好财权与事权的关系是各国的重要任务，财权是指各级政府负责筹集和支配收入的财政权力，主要包括税权、收费权及发债权，财权如果分配不好，或者地方政府没有有效的收入自主权，或者缺乏可靠的税收税种，地方政府得不到相应的财政收入，那么自然会降低地方政府对公共卫生方面的投入的总量水平，同时由于地方政府的财政收入少，那么基层政府更加捉襟见肘，没有财力来保障公共卫生的投入，最终导致整体的公共卫生的投入的总量水平低下。事权是指各级政府在公共品、公共服务供给等应承担的任务和职责，如果财政分权无法将事权划分清楚，划分模糊的事权下放，必然导致地方政府以及基层政府的财政困难的局面，公共卫生投入的总量水平自然就会降低。
第5 章 政策建议
从我国公共卫生水平来看，我国的公共卫生投入水平绝对值都在增加，虽然有些指标突破了低收入国家的平均水平，但是悲观的是，我们的公共卫生投入水平却依然低于全球的平均水平。对于财政分权方面，根据第二章的分析，中央给予地方政府的支出权大了，但是体现中央政府政策意图的支出也相对比较大，这一点我们也可以从一些数字可以看出，比如 2012 年专项转移支付加上一般性转移支付中具有限定用途的5项资金后，实际规定了专门用途的转移支付占中央转移支付的比重达到64.42%，说明财政分权之后，中央的集权度增加了，而我们也要看到地方政府分权的法律地位被确定，比如地方人民代表大会审批各地方的预决算，但是各地方政府分权的法律地位能不能真正实施还有待进一步观察。
基于上述的中国财政分权与公共卫生投入的现状，本文从财政分权的角度出发，研究我国公共卫生投入的水平不足的原因究竟是什么，经过理论与实证分析，发现，我国的财政分权对全国、东、中、西部的总量水平有促进作用，对我国政府公共卫生投入的努力程度的影响则分区域，对全国、东、中部的影响是正向的，但是对西部地区则是显著负效应，财政分权对我国公共卫生支出效率的影响则无论是全国，还是东、中、西部水平则都是负相关的。本文将根据我国目前的实际情况，针对如何提高政府对公共卫生的努力程度、如何提高政府对公共卫生的效率提出可行的建议。
5.1 完善财政分权体制，提高公共卫生投入水平
5.1.1 合理划分支出责任
明确划分财权与事权是提高政府努力程度以及提高政府对公共卫生投入效率的必然要求。我国的财权与事权的划分不明确是我国财政分权体制的缺陷，其中事权的划分问题更是严重，对于公共卫生也是如此，从我国的财政支出范围看出，中央政府、地方政府、县级政府都有公共卫生的支出责任。针对公共卫生的职责划分，应该遵循以下原则：一是规模效益原则。规模经济效益是指由于规模经济的作用，使得公共卫生服务供给规模越大，成本越低，所以中央政府应该提供这一块的公共卫生项目；二是服务可及原则。因为地方政府是接受本辖区居民对公共卫生服务需求的第一者，所以对于能够地方政府能够准确知道需求信息的公共卫生服务项目应该由地方政府来承担；第三是受益原则。有些公共卫生服务是由地方居民受益且这种受益不外溢，或者地方政府通过一定的激励手段可以将外溢内部化，那么地方政府应该负责这部分的支出；第四，公平原则，正如上述受益原则所述，如果某种公共卫生服务地方政府无法将外溢性内部化，那么这种公共卫生服务就会被地方政府忽视，还有些地区的财政收入无法承担某些公共卫生服务的支出，那么为了均等化原则，就必须中央政府出面调节，具体行为可以是中央政府直接支出，可以是中央政府补助地方政府，有地方政府来支出，也可以是中央政府与地方政府共同承担；通过以上的事权划分原则，各级政府各司其职，就能够大大提高政府对公共品的投入效率。
参考文献（略）