邯郸市民办基础教育的可持续性发展分析

第 1 章 绪论

1.1 研究背景及意义
“建国君民，教学为先”——出自我国也是全世界最早的一部教育著作《礼记·学记》，意思是无论建设国家，还是管理公众事务，教育都是最为优先、最为重要的事情。经济增长，社会建设，只有与教育事业取得相对平衡的发展，才能得到稳定持续的发展。
我国坚持的是公立和民办教育并存，协调发展。2002 年底中国颁布了《民办教育促进法》，其肯定了民办教育事业的公益性和合法性地位，提出了国家对民办教育事业实行“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的方针。但由于政策细则的不够明确完善，民办教育事业的发展较为缓慢。直至 2010 年 5 月 5 日，国务院审议通过《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》，将教育事业提高到党和国家的重要议事日程，为民办教育的发展带来了新的机遇与挑战。《纲要》明确表示：“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量，各级政府要把发展民办教育作为重要的工作职责，鼓励出资办学，促进社会力量以独立举办、共同举办等多种形式兴办教育。”
至此，我国的民办教育事业已有三十多年的发展历程，成为我国教育事业的重要组成部分，改革开放特别是《民促法》颁布以来，各级各类民办教育快速发展，截至 2012 年，全国共有各级各类民办学校（教育机构）13.99 万所，比上年增加 0.91 万所；招生 1454.03 万人，比上年增加 53.16 万人；各类教育在校生达3911.02 万人，比上年增加 197.12 万人。占公办基础院校比例为 28.39%。对比 2007年的比例仅为 17.41%，表明我国的民办教育正在快速成长。正如教育部部长袁贵仁所说，民办教育为我们国家教育发展作出了重要贡献，主要是三个方面，扩大了教育资源，优化了教育结构，促进了教育改革。
在经历了量的扩张后，迎来的阶段正是质的转变，进入了深化改革、内涵建设、特色发展的阶段。民办教育作为国家教育的重要补充，其可持续发展亦成为当今的一大研究课题。面临的种种问题，等待着去探索去解决。比如文化价值偏见，财政资源短缺，法律政策失范，管理制度缺位，人才资源不稳定等等。有些方面可以借鉴国外的经验，但有些问题也有着我国自身的政治环境和经济环境所造成的特殊性。
民办基础教育是民办教育的重要组成部分，相对于民办高等教育、民办培训教育等发展较为缓慢，本文重点研究民办基础教育。基于其公益性和产业性的双重特点，结合经济管理学分析法，使民办基础教育从当下的困境中走出来，推动突破性发展，提升民办基础教育以增进社会公益，从而实现可持续发展。深入研究民办基础教育的可持续发展及其经济理论问题，是当前民办基础教育发展如何适应社会经济全面协调的可持续发展急需解决的问题，也是民办基础教育发展宏观决策的重要理论基础，具有很大的社会意义。
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1.2 相关概念界定
1.2.1 民办基础教育的概念及特点
（1）国外对于私立基础教育的定义
在国外普遍的现象是，与公立学校相对而言的被称作“私立学校”。私立学校是独立的学校法人，由非政府部门投资兴办，并自主管理的学校。私立学校在英国被称为独立学校(independent schools)。在澳大利亚，私立学校又往往被称为非国立(non—government)学校。由于各国的教育体制不同，对私立学校概念的界定也有所差异。但是，正如《国际教育百科全书》中所述的观点：各国的私立学校主要是就创办者和管理方式两方面而言的，即由非国家政府所创办，其管理方式也有别于公立学校。私立基础教育包括学前教育，小学和中学教育。
从总体上看，国外民办教育的管理模式是多层次和多方面的，加之多角度和各层次的评估监督，已形成了良好的生存环境和发展土壤，建立了良性的运行机制。
比如在国家的资助效力方面：法国在 1959 年颁布的《关于国家与私立学校关系法》中规定，凡是与国家签订“简单契约”的私立学校，国家为之支付教师工资；日本制订了《私立学校振兴援助法》、《私学振兴财团法》等予以保证；荷兰政府对公学、私学一视同仁；比利时、丹麦、德国、法国、卢森堡等国家对私立学校的资助，甚至占到了私立学校全部经费的 75-95％。
目前国外的办学体制有一种从传统的公、私截然分开状态走向公、私融合的趋势，在经费来源和分配方面，公共教育经费有较大比例用于资助私立学校，公立学校也有较大比例经费来自非政府拨款；在办学机构方面，出现了美国的“特许学校”、英国的“独立于地方政府的公立学校”等多种混合制的学校，有人将这些变化视作一次“公共教育体制的重构”。杰夫·惠迪等在对英国、美国、新西兰、澳大利亚、瑞典等五国公立教育改革进行研究后就认为：“在我们所选定五国中，无论国家还是州政府，都掌握了决定学校知识的标准、成就评估的方式以及评估报告的对象等新的权力。”
（2）国内对民办基础教育的定义
我国立法中并没有采用“私立学校”概念，而是采用了与之内涵较为相近的“民办学校”概念。2002 年颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》第二条规定：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。本法未作规定的，依照教育法和其他有关教育法律执行。”从上述法律对民办学校的规定来看，民办学校与私立学校只是称谓不同，在内涵上没有太大的区别。
我国的民办学校大致可分为两类：“一类是举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校，它们由县级以上教育行政部门按照国家规定的权限审批。另一类是举办实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校，它们由县级以上人民政府劳动和社会保障行政部门按照国家规定的权限审批，并抄送同级教育行政部门备案；其审批权限和管理的相关规定由劳动和社会保障行政部门解释。”①民办基础教育是民办教育的重要组成部分，包含了民办幼儿园和民办中小学。
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第 2 章 国内外民办基础教育的研究现状

2.1 国外私立学校的发展与现状
国外的私立教育相对于中国起源较早。可以说，自从有了私有制、阶级和国家，便出现了私立学校。在远古时期，除了宫廷学校、祭祀学校，与之并存的还有私立的古儒学校、文士学校。在古希腊-罗马时期，除了公办学校，还有柏拉图创办的学园、亚里士多德创办的吕克昂，以及众多演说家创办的修辞学校等，都是著名的私立学校。私立大学如美国的哈佛、麻省理工、耶鲁、普林斯顿等，还有日本的庆应塾、早稻田大学，还有英国的牛津、剑桥、爱丁堡大学等，都是世界知名学府。
随着社会进步，私立学校也在不断的发展变化着。世界上许多国家都进入了教育的深化改革阶段。尽管有着各不相同的改革背景，但方向却是一致的：如教育的权力下放、教育的市场化和教育的私营化等。受此影响，许多国家的私立中小学的比例均有所增加。学前和小学教育阶段私立教育机构的数量多占同级学校的 2-20%，中学阶段私立学校所占比例部分略高于幼儿园和小学，如日本的中学生有 30-35%在私立学校中上学。
在日本，中小学教育以公立为主，幼儿园和高等教育以私立学校为主。私立学校早在明治初期就已出现。1918 年《大学令》的颁布标志着私立学校地位的确立。二战后 1949 年《私立学校法》的颁布，使私立学校同公立学校一样真正获得了平等的法律地位。政府又颁布了《私学振兴助成法》，增加对私立学校的经费投入，甚至对各类学生活动给予直接资助。此后，日本私立教育迅速发展，至今，已有各级各类私立学校 18000 多所，在校生 700 多万，专任教师近 320000 人。形成了与公立学校共同生存、共同发展的办学格局，成为日本教育事业的重要组成部分。
在韩国，政府鼓励兴办私立学校，制定了《私立学校法》等法规来管理和促进私立学校的发展，近十年来，韩国教育经费基本保持在 GDP 的 7%左右，是新兴工业化国家中最高的，政府和私人投入各占整个教育经费的一半左右。
美国的私立教育是比较典型的。同众多西方国家一样，美国私立学校的出现早于公立学校。在 17 世纪初，美国建立的第一批学校就是私立学校。殖民地时期，美国并不存在公办学校的概念，殖民地各自处理教育事务的方式也不尽相同。在新英格兰各州，多是清教徒开办的私立学校，由私人出资，与清教徒的教堂有类似功效，学校传授的是加尔文派的神学；在中部大西洋殖民地各州，不同教派得以同时存在，且都要求学校能够传授本教派的教义，因此出现了不同学校实行着不同的政策；南方各殖民地则多事是聘请私人教师来教育自己的子女。尽管这三个地区的教育各具特色，但它们优先考虑的都是宗教的价值，采取的多是私立学校的形式。
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2.2 国内民办基础教育的发展与现状
（一）萌芽产生，起步探索阶段（1978-1991）
20 世纪 70 年代末，我国开始推行农村经济体制改革即家庭联产承包责任制，农村集体经济的削弱直接导致了县乡政府财政状况的滑坡，从而影响了农村基础教育的发展。80 年代中期，大部分的农村学校办学条件很差，经费不足，教师待遇较低。为了改善这种情况，国务院颁发了《关于筹措农村学校办学经费的通知》，贯彻的是“依靠人民办基础教育”的方针。这事实上就是依靠社会办学的一种变相形式，将中小学的直接出资责任转移给了社会。这一时期民办基础教育办学政策的特征是在政府与非政府间的投资权与管理权的相对分离上，国家政策并不鼓励民办基础教育。
同时，北京、上海、天津等地一些热心教育的人士，把高等学校的离退体教师及其他闲置的教育资源集中整合起来，以文化补习班、职业培训班等形式，创办了非公立的中学后教育机构，从此拉开了当代民办教育的序幕。1984 年 3 月北京海淀走读大学——全国第一家国家承认学历的民办高校诞生了。
1982 年，《中华人民共和国宪法》提出了“国家鼓励集体经济组织，国家企业事业和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”，第一次以宪法的形式确立了民办教育的合法地位。此后关于民办教育的法律法规逐年提上日程。1985 年《关于教育体制改革的决定》中指出：“要充分调动企事业单位和业务部门的积极性，并且鼓励集体、个人和其他社会力量办学。1986 年 4 月 12 日《中华人民共和国义务教育法》第九条规定：“国家鼓励企业、事业单位和其他社会力量在当地人民政府统一管理下，按照国家规定的基本要求，举办本法规定的各类学校。”1987 年《社会力量办学若干暂行规定》中提出：“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充。”
据统计，截至 1991 年底，全国的民办普通中小学已经达到了 1199 所，其中民办中学有 544 所，民办小学有 655 所，初步形成了多元化的民办基础教育体系。
（二）规模扩大，快速发展阶段（1992-1996）
中共中央、国务院于 1993 年 2 月 13 日印发了《中国教育改革和发展纲要》。《纲要》指出：“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”，还提出了“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”十六字方针。《民办高等学校设置暂行规定》中也明确了民办教师与学生地位的平等。1995 年中国教育的最高法规《中华人民共和国教育法》中也有了民办教育的一席之地，表明了民办教育在我国教育体系中的地位在逐步升高，已成了不可或缺的一部分。我国的民办教育事业蓬勃发展起来。
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第 3 章 我国民办基础教育的经济效应分析与可持续发展...................................... 15
3.1 民办基础教育的公益性..............................................15
3.2 民办基础教育的经济效应分析..........................................16
3.2.1 民办基础教育的可盈利性.........................................16
3.2.2 民办基础教育的可营利性.....................................17
3.3 民办基础教育可持续发展的经济学分析.................................18
第 4 章 邯郸市民办基础教育可持续发展的客观因素....................................... 20
4.1 邯郸市民办基础教育的特点.........................................20
4.2 结合国内大环境下的邯郸市民办基础教育的 SWOT 分析................................22

第 5 章 促进邯郸市民办基础教育可持续发展的战略对策

5.1 邯郸市民办基础教育的 IE 矩阵分析
在第 4 章中运用了 SWOT 分析法直观简便地分析了国内大环境下邯郸市民办基础教育当前面临的问题。在定性研究之后，本章节引入 IE 矩阵来进一步进行定性分析，使得可持续发展的战略对策更加具有针对性。
IE 矩阵（内部-外部矩阵）是在原来由 GE 公司提出的多因素业务经营组合矩阵基础上发展起来的。多因素业务经营组合矩阵又可以称为市场吸引力-经营实力矩阵（GE 矩阵），其中，经营实力表明企业的竞争能力（内部因素），而市场吸引力则表明了企业所处行业的发展状况与发展趋势（外部因素）。IE 矩阵，就是用内部因素和外部因素取代 GE 矩阵中的竞争能力和行业吸引力。如表 5-1 所示：

在IE矩阵的横坐标中，IFE加权评分数为1.0～1.99代表企业内部的劣势地位，2.0～2.99 代表企业内部的中等地位，而 3.0～4.0 代表企业内部的优势地位。相应地，在纵坐标上，EFE 加权分为 1.0～1.99 代表企业面临着较严重的外部威胁，而2.0～2.99 代表企业面临中等的外部威胁，3.0～3.99 代表企业能较好地把外部威胁的不利影响减少到最小程度。
如果企业落入到了Ⅰ、Ⅱ、Ⅳ象限中，表明其内外环境评价分数较高，其处于增长和建立的区域，适宜采取的战略有加强型战略（市场渗透、市场开发和产品开发）和一体化战略（前向一体化、后向一体化和横向一体化）。
如果企业落入到了Ⅲ、Ⅴ、Ⅶ象限中，表明其内外环境评价分数在中等水平，其处于坚持和保持的区域，适宜采取坚持和保持型战略，或选择盈利战略。如市场渗透和产品开发战略等。
如果企业落入到了Ⅵ、Ⅷ、 Ⅸ象限中，表明其内外环境非常不利，其处于收获或剥离的区域，在这一区域的经营单位最好采取收获型战略或剥离型战略。
按照上述概念，对我国的民办基础教育进行 IE 矩阵分析。其中，确定评价指标权重的方法有两种，一种是较为简便的逐对比较法，一种是较为精确复杂的古林法（A.I.Klee）。本文采取的算法就是后者古林法。
（一）首先对内部因素（IFE）进行分析。
对 IFE 各个指标进行权重的设置：
（1）第一步确定评价指标的重要度 Rj。按评价项目（指标）自上而下地依次比较相邻两指标间的相对重要性并用数值表示相邻两指标间的重要程度比例，即得 Rj；
（2）第二步 Rj的基准化处理。设基准化处理的结果为 Kj，以最后一项评价指标为基准，令其 K 值为 1，自上而下计算其他指标的 K 值。
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结论与展望

本文通过了解我国民办基础教育发展现状，结合邯郸市民办基础教育的实际，对以下问题进行了分析：
（1）对国际上教育水平发达的美国等私立学校的管理现状进行了分析，通过分析可看出国外私立教育的可借鉴的一些经验，包括：国外政府对私立教育的政策性、财政性扶持，私立学校经营教育经费来源的多元化，教育管理体制和法制的健全，办学管理的规范化等。
（2）概括了国内民办基础教育的现状，运用经济管理学工具对所面临的问题进行了定量和定性分析，借鉴国内外民办学校的办学及管理经验，提出民办基础教育可持续发展的战略对策：政府必须加强民办教育管理的制度化建设，加强对民办教育企业的资金支持，积极引导实现民办教育发展的多元化融资，建立民办教师培养机制，民办教育企业自身应加强危机管理，规范自身管理行为，加强教师队伍建设等。
（3）以邯郸民办基础教育为例，从内部环境和外部环境两方面分析了其存在的问题，如教育管理职能低效，经费支持立足不足，产权关系模糊，内部管理不规范等。结合对国内整体民办基础教育的现状分析，提出有针对性的应对措施。
在接下来的工作中，将继续围绕民办基础教育的有关主题，结合邯郸市的育华中学为案例，跟踪研究。邯郸市育华中学目前已经完成民办改制，成为名副其实的民办中学。目前，该校的办学规模、教学质量、师资力量在邯郸市位列前茅。但是，也显露出明显的危机前兆，具体有从公办民助体制转向纯民办过程中，依然过度依赖公办教师，没有形成自己的教师队伍建设；该校学费每年以 5000-8000元的幅度在递增，已经连续涨了四年，引起社会很大不满情绪；政府对该校的优惠政策可能要做出调整等等。将跟进该校的教育教学管理研究，力求为该校的过渡期提供一些理论指导。
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参考文献（略）