1 绪论
1.1 研究背景与意义
2009 年国务院颁布《政府信息公开条例》，全国开始政府信息公开工作，同时，十八大在北京人民大会堂隆重举行，党在“十八大报告”中，提出了“健全权力运行制约和监督体系，推进权力运行公开化、规范化；健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，使权力在阳光下运行”的重要方针。十八届三中全会在京召开，我党首次提出了“国家治理”概念，并在会上提出，未来要大力推进国家治理体系和治理能力现代化。这里的“治理”，是指国家与社会共同参与下的协同治理，以人民利益为治理的切入点。2015 年 12 月，中办、国办联合印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》提出，要通过完善审计制度，到 2020 年基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制。可以预见，我国治理现代化的发展，离不开第三部门的参与，而国家审计是国家治理的基石，在国家治理中具有揭示、抵御和预防的功能，这就要求国家审计要一同进行转变，重视与第三部门的合作，形成与治理现代化相适应的审计模式，这是国家治理现代化对国家审计提出的必然要求。无锡市审计局 2009 年首次开始参与式审计实践活动，在当地产生了热烈的反响，通过这一形式，切实的让第三部门参与到国家审计当中，符合国家审计服务国家治理的要求。由于参与式审计与传统国家审计存在重大差异，无法用以往的质量标准对其进行评价，这就导致了在开展参与式审计的过程中，缺乏明确的质量管理机制进行规范。本文在审阅国家审计相关研究时发现，我国学者在关于国家审计服务国家治理方面的研究，大多偏重与理论层面，虽然参与式审计已经提出，但是与之相关的研究文献还比较少。本文通过对参与式审计相关文献进行综述，明确核心概念的界定，并按照参与式审计的特点建立质量管理机制，对国家审计服务国家治理的案例研究中，有较高的参考价值。
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1.2 国内外研究现状
罗斯（R.A.W.Rhodes，1996）在《The new governance：governing withoutgovernment》中就提出“治理”与“政府和统治”不是近义词，并将其理解在政府治理当中，发挥着重要作用但并不需要正式授权的管理行为。这跟统治相比，存在很大的差异，尽管治理的行为有统一目标，但是行使这些活动的主体不单是政府，也不需要政府运用强制措施保障其正常开展。也可以理解成，“治理”相比“统治”，范围更广，它使得政府部门与第三部门，同时作为行为主体参与治理，共同产生良性影响[1]。英国学者斯托克（Gerry Stoker，1998）梳理了绝大部分关于“治理理论”的研究之后，在《Governance as theory：five propositions》中提出，“治理”源于政府活动但内涵却更加丰富深刻，“治理”不仅要划清政府的权责范围，更要理清其与第三部门之间的关系；“治理”本身可以作为一个管理网络；“治理”网络能够较好地处理社会事务，而在该过程中，政府仅提供技术指导或环境建设[2]。萨缪尔森(P.A.Samulson,1999)认为,公共服务是指向社会公众提供的集体服务,社会公众可以任意的消费该项服务，同时不存在服务资源因消费导致的分配不均。政府的基本职能就是想社会公众提供他们所需要的公共服务[3]。约翰斯顿（Johnston,2005）认为: 对于腐败治理的理想模式而言，需要建立一个社会行动联合体。该联合体强调两个方面的因素: 既有领导者的坚定决心和意志，又有社会公众的积极参与[4]。海德海默尔（Heidenheimer,1989）也认为，在社会中心主义理论的框架下，国家与社会需要及时的沟通，国家需要对社会的诉求予以关注和回应，同时公民能够有广泛的政治参与机会[5]。
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2 概念界定及理论基础
2.1 概念界定
参与式审计的概念最早是在江苏省无锡市被提出的。2009 年，无锡市审计局通过一份《背街小巷专项资金绩效审计问卷调查》，向群众收集意见建议，引起当地网民热烈反响。受此启发，当地陆续上马了由市民投票决定的参与式审计项目，诸如住宅专项维修资金使用、城市生活垃圾收运和处理、景区运营管理等审计项目多达 10 多个。同时配合《政府信息公开条例》有关要求，当地审计局制定了社会评议制度、信息公开责任追究办法、保密审查制度等一整套行政制度，为参与式审计保驾护航。参与式审计入选无锡市首批“十大法治实践优秀案例”，并获得“省公众参与行政程序建设示范单位”荣誉称号。尽管无锡市开展参与式审计取得了很好的成绩，但是还是存在不少不足。首先，由于对于参与式审计的理论研究比较少，其发展缺少清晰的理论指导，发展进程缓慢。其次，没有对参与式审计质量进行相关界定，缺少管理机制保障实施，对参与式审计运行的真实情况，难以衡量。再次，尽管制定了社会评议制度，但是评议过程不够透明，无锡市政府信息公开社会评议制度中，仅指明在一定范围内公开，具体范围划分不明确，并且，审计局制定的民主评议制度中，也未出现有关公开评议结果的规定。再次，信息公开不够准确，公开范围不高，无锡市审计局每月月底公开下个月的审计计划，未以整体形式公开，不便于群众了解整体工作动向，另外，据统计，2014 年-2016 年无锡市审计局公开审计计划 149 项，其中公开审计结果 20 项，占比约 13.4%，公开率不高，而且公开的审计结果中，存在部分审计项目的起始时间与审计计划中有出入，信息公开不准确。根据无锡市官方给出的定义，“参与式审计”是让社会公众、人大代表、政协委员、被审计单位、专家等主体在审计的立项、实施和报告过程中发挥作用，做审计工作的“审视者”、“评价者”、“参与者”和“指导者”[19]。可见参与式审计并不是国家审计的一种技术手段，也断然不是政府信息公开在审计机构中的特殊称谓。参与式审计是我国经济高速发展的过程中，调节政府与社会群体关系的一剂良药，是政府与社会公众信息交流、互动的一个平台，是第三部门监督政府权力执行、决策制定的一双眼睛。
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2.2 理论基础
为了弥补国家与市场在社会资源配置中的不足，西方学者开始关于治理理论的研究。但是由于治理没有国家暴力的强制性，也不具备市场调节的自发性，有效的治理只能够建立在国家与市场的基础之上，而不能独自运行，这使得治理同样会失效。为了解决治理失效的问题，众多学者纷纷开始新的探索，产生了诸如“元治理”、“健全的治理”、“有效的治理”和“善治”等概念，而“善治”是众多理论中，最具影响的。“善治就是公共利益最大化的治理过程，其本质特征就是国家与社会处于最佳状态，是政府与公民对社会政治事务的协同治理[20]”。由此，曼德, 阿斯夫（2007）认为，“善治是人道的治理, 能为公众提供安全, 降低风险, 赋予权利,提供更多的选择, 促进可持续的人类发展[21]”俞可平指出“善治既是对中国传统的善政善治概念的借用，更是对当代西方good governance 的借用，力图将中西含义结合起来”。“这一概念对传统的超越在于，它不局限于好政府，而着眼于整个社会的好治理，是公共利益的最大化，而不是政府利益或某个集团利益的最大化。对西方的超越在于，在中国语境中，善政仍然是实现善治的关键。对一般政治哲学的超越在于，它包含民主法治，但不局限于民主法治，民主法治只是善治的一个必要条件而非充分条件[22]”。俞可平（2000）认为，“善治就是公共利益最大化的治理过程，其本质特征就是国家与社会处于最佳状态，是政府与公民对社会政治事务的协同治理[18]”。一位法国银行家认为，善治的构成有四个基本要素：“①公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都须通过司法独立，亦即法治来实现；②公共机构正确而公正地管理公共开支，亦即进行有效的行政管理；③政府领导人对其行为向人民负责，亦即实行职责和责任制；④信息灵通，便于全体公民了解情况，亦即具有政治透明性[23]”。
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3 参与式审计质量管理机制的构建........19
3.1 总体目标和基本原则..........19
3.2 制度维度............20
3.3 人力维度............24
3.3.1 重视第三部门的治理地位.......... 24
3.3.2 业绩评价改革.....25
3.4 组织架构维度....25
3.4.1 均衡权利结构....25
3.4.2 平衡矩阵型组织结构..........26
3.5 沟通维度............28
3.5.1 沟通主体............28
3.5.2 沟通原则............29
3.6 考评维度....30
3.6.1 考评主体............30
3.6.2 考评标准............30
4 D 市参与式审计质量管理现状....33
4.1 D 市参与式审计基础概况............33
4.1.1 D 市政府信息公开工作情况........33
4.1.2 D 市审计局信息公开情况............35
4.1.3 D 市第三部门发展情况.......36
4.2 参与式审计质量管理实地调研............36
5 构建参与式审计质量管理机制的建议.........43
5.1 完善信息公开机制建设......43
5.2 树立参与式审计的观念......45
5.3 提升第三部门影响力..........46
5 构建参与式审计质量管理机制的建议
5.1 完善信息公开机制建设
政府信息公开，是增加政府透明度，保障公民知情权、参与权与监督权的基础保障。政府应当关注审计机构在开展信息公开中遇到的特殊情况，辅助、引导审计机构建立其明确的主动公开机制。这是由于审计机关的业务信息与其他政府机构或国有企业有着重大的关联性，审计信息的公开，不是单有审计局研究就能决定的，而是一个与其他机构沟通的过程，这需要上级政府主动做出引导工作，以便让其他机构部门配合审计局信息公开工作的落实。另外，审计机构在结合自身情况，制定主动公开机制时，由于法律的限制，还需要与其他有关主管监督部门进行沟通协商，拟定准确的信息公开内容与范围，从而准确规范审计信息公开的内容与范围，落实政府信息公开，更好的为第三部门提供服务。信息公开与信息保密是一对矛盾。一方面政府信息公开，是实行民主参政，落实群众监督工作的基础，另一方面信息保密，是维护国家安全的重要屏障，如何处理公开与保密的平衡，是发展信息公开的一大难题。由于《条例》属于行政法规，法律地位低于《保密法》，所以有必要完善保密审查机制，防止“国家秘密”成为审计机构拒绝公开信息的理由。目前 D 市的保密审查机制，是由审计局领导对拟公开信息进行审定，但是缺乏审定标准，同时，关于保密检查工作，是由国家保密局负责的，其工作内容无法向公众公开，这就为审计机构滥用保密审查机制创造了条件。为了进一步完善审计局保密审查机制，落实审计信息公开，审计机构必须制定出明确的，并且得到国家保密局认可的保密审查标准，规范保密行为，促使信息公开与信息保密达到平衡。另外，审计机构还应制定解密的细则。由于目前我国法律建设还不完善，《保密法》的规定并不具体，依据其第十五条规定，机关、单位应当确定具体的保密期限、解密时间或者解密条件，但是并没有确定强制解密的行为，也就是说即便保密信息已经满足解密条件了，由于信息不对称，公众无法得知，进而要求相关单位公开信息，只能依靠信息管理机构主动公开。
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结论
政府信息公开与第三部门地位的提升是发展参与式审计的两大核心要素。对西方国家相比，我国这两方面的发展相对滞后，这与我国特殊的历史背景不无关系。目前我国经济发展，资源的社会积累增多，第三部门的地位逐步提升，社会变革已经来临，第三部门参与国家治理是今后的必然趋势，参与式审计作为第三部门参与国家审计的有效途径，能够使社会群众充分履行社会监督职责，敦促审计机构调整工作，维护弱势群体的权益，保障公共利益的最大化。本文通过对参与式审计质量管理进行探究，完成了以下几个方面的工作：挖掘参与式审计的内涵，为参与式审计发展，起到了启示作用；明确了参与式审计质量的含义，并从五个维度出发，建立了系统的质量管理机制，便于有关部门对参与式审计的现状进行评估，明确发展方向；结合 D 市政府、审计局、审计调查项目中了解的实际情况，以及第三部门目前的发展情况，综合考虑，对构建 D市参与式审计质量管理机制的问题进行了分析，并提出了切实可行的对策。
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参考文献（略）