1 相关概念界定及理论内涵
1.1 相关概念界定
1.1.1 农村幸福院
农村幸福院是在政府的主导下，以“集体建院、集中居住、互助服务”为特征①，村委会主办，为农村老年人修整、建设房屋，帮助入院老年人过上集体生活，按照“自助、自愿、自保、互助”的原则筛选入住老人②，具备一定的互助特征。由老人相互提供服务为主，专职服务为辅，日常花费则主要以政府注资为主，村级补贴、社会筹集、老人自负为辅，帮助农村老人实现老有所养、老有所乐。从各地幸福院的开展来看，名称大多以幸福院、互助幸福院、农村幸福院等为主，方式和服务内容都会根据实际情况做出一定调整，服务内容包括生活照料、日常文娱、医疗护理、安全保障等服务。
幸福院起源于我国河北省肥乡县前屯村，十四年前，前屯村创造性的利用废旧学校建立了今天我们口中的养老幸福院，解决了当地老年人的养老问题，同时提供日常照料、文娱活动，成为一个可以满足老人物质和精神的场所，打破了传统的养儿防老的僵化思想，为农村养老提供了可行的借鉴范本。2012 年该模式在全国迅速推广，形成了带有地域性质的幸福院，按政府文件规定农村幸福院使用面积原则上不低于 20 平方米，每个农村幸福院配备专职服务人员及数名兼职服务人员，同时发动村两委中的党员、团员、邻里、社会人士、志愿者参与到农村养老事业中来③。
1.1.2 农村空巢老人
空巢老人和空巢家庭的概念经西方传统文化的积淀，后逐渐引入到我国，原意是指就像孩子离开“巢穴”，留下年迈的老人留守“空巢”一般。具体为当父母将儿女养大成人，子女离家奔赴自己的生活，长期离开家乡和父母，父母将长久独自生活，那些不被儿女持续性照料的老人成为空巢老人。在我国，当前的空巢老人按地域的划分可分为城市和农村两大类，本文主要以农村地区的空巢老人作为研究重心。结合我国农村地区实际情况，界定农村空巢老人为：生活地长期为农村或有农村户籍的年龄普遍在六十岁以上的老人，其子女长期离开家乡，长年分隔两地，及时生活照料缺失的特殊群体。
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1.2 合作治理理论的内涵
合作治理理论兴起于 20 世纪 90 年代，我国学者俞可平提出治理是指官方或民间公共治理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序、满足公众需要的活动过程，包括公共权威、治理规则、治理机制和治理方式等①。约翰·D·多纳休和理查德·J·泽克豪泽将合作治理定义为整合公共机构与私人机构的能力，在共享裁量权的设计下，体现公平与合作的概念。对合作治理的谱系进行了多角度叙述，其核心是多元主体在公共事务中共享裁量权，不同于传统，仅仅是政府部门间的合作，合作治理是充分将政府合作与市场委托代理相结合②。
1.2.1 多方共享裁量权
所谓共享裁量权就是合作双方在裁量权共同分配与享有过程中的权限和权力③。公私合作中，以私人行动者自身贡献力为主，通过一定的程序、规则、机制筛选和匹配合作力量。再来根据实际情况调整裁量权谱系中合作各方的位置，也就是说，决定私人组织裁量权的大小、多少问题。在裁量权共享中使各方主体力量倍增，发挥一加一大于二的效果，最终实现多方共赢，整合资源，创造价值。
裁量权在共享权力的基础上分为利益裁量权、偏好裁量权、生产裁量权④。于政府而言，要达成令人满意的合作治理结果，对共享裁量权的合理配置与共享必不可少，统筹全局平衡所赋予私人组织的三种裁量权。总之，共享的裁量权的变化随着裁量权的变化而变化，裁量权配置规范越合理有效，偏好和利益裁量权中的风险损失就越少，裁量权的配置和共享才会创造更大的社会价值。
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2 甘肃省 X 区农村幸福院治理现状及存在的问题
2.1 X 区农村幸福院治理现状
X 区隶属甘肃省庆阳市，地处甘肃省东部，面积 996 平方公里，辖 3 个街道、2 镇、5 乡，117 个行政村和 1050 个自然村。X 区在城镇化加速发展过程中，不仅复杂的人口老龄化现象与有限的养老资源矛盾日益尖锐，而且还造成了大批农民因为土地流转和征收失去土地，成为失地农民。庞大的失地农民群体自身失去了土地的养老保障功能，又因为农村青壮年劳动力的外流，使大部分老人失去家庭养老的支撑，Ｘ区农村老年人面临着生活照料不足，情感慰藉缺失的困境。2020 年，庆阳市老年人人数突破 38 万，占人口总比例将达到 15%。①庆阳市已进入中度人口老龄化态势，面对老龄化和高龄化进程加快，养老问题迫在眉睫。根据甘肃省 2014 年出台的幸福院养老实施意见，按照标准化、示范化、规范化的要求开展县区养老机构创建活动。其中，X 区农村幸福院建立以来，坚持“村级主办、互助服务、政府支持、群众参与”的原则，体现基层民主和老年人自治。
2.1.1 政策支持
X 区按照“市级抓示范引领、县级抓规范提高、乡镇抓布局调整、村级抓服务覆盖”的思路，按照“市级建社会福利中心，县城建社会福利院，乡镇建中心敬老院，村级建农村老人幸福院的布局②”，认真落实。主要涉及两方面：
第一，完善幸福院建设政策。2012 年 7 月、2014 年 4 月甘肃省先后颁布养老建设规划及幸福院建设等实施意见，庆阳市也在推进养老服务业发展的实施意见中制定养老基本服务清单,并将其纳入公益性项目；开设审批绿色通道，提出采取土地划拨方式优先解决幸福院建设用地；建设所需费用均按照所在地区最低标准收费；鼓励经济能力较好的乡镇采取补贴、补助、购买服务等方式提供养老所需，优先保障经济困难的独居、空巢、留守、失能和计划生育特殊家庭的老年人的养老服务需求。
第二，与基层老年协会组织同步发展。制定下发《X 区进一步加强基层老年协会规范化建设的实施意见》、《关于加强基层老年协会和日间照料中心协同发展的通知》等文件，健全幸福院、日间照料中心基础信息，如“五簿一册一档案”。开展网格化治理，与各级乡镇、社区同步标准、规范程序、协调有序，从而保证了城乡社区幸福院建设标准适当，布局科学合理、设施配置齐全①。为此笔者对近五年来（截止到 2021 年 3 月）庆阳市出台的幸福院相关政策进行梳理，具体如下表 2-1。
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2.2 X 区农村幸福院治理存在的问题
X 区幸福院在基层政府的政策指导下，幸福院工作进展顺利，获得入院老人及儿女的赞誉，但是深入访谈中发现幸福院也存在着亟待解决的问题。为了深入了解幸福院治理中的实际问题，对村干部、未入院老人、入院老人以及农村老人子女进行访谈，发现 X 区农村幸福院养老成效虽有目共睹，但发展治理中难免曲折艰辛，问题层出，集中表现在以下几方面：
2.2.1 幸福院运营经费短缺
幸福院的运营经费受制于政府、家庭、社会以及空巢老人自身等因素。2016 年庆阳市颁布的养老建设规划及幸福院建设等实施意见中，明确了建设面积和建设内容。从 2017—2019 年相关政策来看，虽然政府开展等级划分建设任务，分类型明确工作细则，建设数量在逐年递增，但是在所收取的有效问卷中，因为资金问题造成幸福院运转困难的表现有建设标准降低、没有进行建设、运营情况较好、建设后的维护缺乏等。其中，因资金缺乏降低建设标准占 16%；没有在五保家园基础上进行完善和建设的占 22.5%；虽然前期按照标准建设完善，但是后期维护跟不上的占49%；运营情况较好的仅占 12.1%。数据显示，当前大部分幸福院还存在着经济因素制约发展的问题。主要体现在以下几个方面：
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第二，传统的家庭供给难以持续，入院的大多数老人儿女都在城市打工，微薄的收入在城市花销中显得入不敷出，为老人提供的经济支撑较低且不连续。调查中发现，部分中年儿女不仅无法定期为父母的养老提供经济支撑，甚至还需要父母的经济帮衬及照顾孙辈。
第三，社会和村集体供给不稳定。走访中大部分社会企业帮扶以提供日常生活物资为主，直接资金帮扶较少。加之西部地区多数村集体供给能力较差，集体经济缺乏，不能很好的支撑幸福院的持续运营管理。
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3 甘肃省 X 区农村幸福院治理问题存在的原因.............................20
3.1 幸福院治理中共享裁量权的不足............................................20
3.1.1 幸福院治理中生产裁量权过于集中.....................................20
3.1.2 幸福院治理中利益裁量权分配不均.......................................21
4 解决甘肃省 X 区农村幸福院治理问题的对策建议...............................29
4.1 开创合作治理幸福院发展新格局..........................................29
4.1.1 转变政府部门的扶持方式...........................................29
4.1.2 降低社会主体参与门槛.............................29
结束语..........................................37
4 解决甘肃省 X 区农村幸福院治理问题的对策建议
4.1 开创合作治理幸福院发展新格局
完善幸福院多元化养老服务模式，开创合作治理新格局是大势所趋，需要各方凝心聚力、共同努力，立足实际情况，紧盯养老需求，不断推陈出新，提供优质服务。X 区目前的农村地区幸福院普及率高、辐射范围大，在政策宣传下很多老人选择了幸福院进行养老。因此，提高幸福院的服务质量和治理效率需要把握合作机会。
4.1.1 转变政府部门的扶持方式
当前 X 区幸福院运转中，拥有可持续的资金支持仍旧是目前和今后工作的重点，在政府注资方面，以公共财政为主的扶持模式也存在着注资前后差距大、资金到位不及时、扶持力度小等问题。要想从根本上解决资金及时补充问题，就必须转变政府部门的扶持形式和内容，建立多元主体的长效注资机制。
第一，转变政府职能。在现有机制下继续利用项目整合、与有关部门资金捆绑、定期发放补贴等扶持方式，有针对性的建立农村幸福院专项预算，并且纳入养老事业规划，统筹发展，结合实际运转情况评估各项资金比重。
第二，鼓励发展集体经济。立足于精准扶贫，脱贫攻坚的布局下，基层政府应鼓励村集体壮大集体经济作为幸福院长效发展的内生动力，如引进电商人才，发展地区特色，实现增产增收，既可以扩大农副产品的销路，又可以为农村幸福院的长远发展提供后备资金。
第三，健全社会捐赠治理制度。鼓励倡导当地乡贤、极具影响力的名企业积极参与养老事业中，建立“捐赠款物台账”，登记捐赠企业或个人的姓名、时间、捐款数量、价值以及捐款者的意愿等。
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结束语
习近平总书记曾指出：“利民之事，丝发必兴，厉民之事，毫末必去”。“民声”是对“民生”的呼唤，“民生”工作需要跟着“民声”走，新时代下，空巢老人等社会弱势群体养老问题是社会保障事业所必须攻克的难题，是优化社会治理格局的强劲推动力。农村幸福院能发挥补充家庭养老的作用，同时也能填补社会养老的不足，解决供需矛盾失调问题。
本研究以农村幸福院的治理问题为视角，通过走访郭堡村老人幸福院、崔沟村老人幸福院、庆丰村老人幸福院、临泾镇毛头村老人幸福院、太白村老年幸福院等，实地调研和深入分析去解决农村幸福院治理所面临的问题，发现并总结了幸福院运营资金短缺、社会参与度低、制度保障不健全、重建设轻管理是农村幸福院普遍存在的问题，通过结合约翰·D.多纳休和理查德·J.泽克豪泽的合作治理理论从裁量权的共享、合作激励与监督、合作循环机制、政府的责任主导四个方面分析瓶颈困境之后，提出需开创幸福院发展新格局、完善幸福院治理的制度供给、构建高效协调的合作循环机制、发挥基层政府的能动作用，为提高 X 区幸福院管理效率提供一些对策。
求木之长者必固其根本，欲流之远者必浚其源泉。在改善民生的征程上，农村幸福院的平稳运行，需要多方共同参与，协同发力，构建良好的合作关系，营造良好的合作生态，实现以最小投入获得最大效益的社会效果。
参考文献（略）
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