“报喜”抑或“报忧”：地方政府教育履职绩效考评中的角色冲突

本文认为在地方政府教育履职绩效考评情境下，囿于制度环境、机构设置、技术手段和考评文化的影响，作为责任主体的地方政府教育督导机构既代表职能部门（教育主管部门），需要突出成绩，反映履职绩效，争取尽可能多的政治利益而“报喜”；又代表协调机构（教育督导委员会），需要通过评价发现问题，暴露矛盾，形成横向压力，为驱同相关职能部门展开跨部门协作切实解决地方教育履职问题而“报忧”。

第一章 绪论

一、研究缘由
（一）选题背景
一方面，地方政府教育履职情况是关系到我国教育改革和发展的重要问题。党的十九大报告强调，要把教育事业放在优先位置上便需要坚持深化教育改革。目前，我国教育改革已然步入“深水区”，教育与经济社会联系更加紧密，教育发展的内外部环境更为复杂。教育事业发展过程中不平衡、不充分的问题突出，秘考择校、校车事故、校园欺凌等诸如此类的社会反响强烈的突发事件和热点问题也层出不穷，这些都极大程度地制约了我国教育事业的发展。在我国现行的教育发展模式下，地方政府控制着绝大多数教育资源，承担着地方教育管理与发展的主要职责，各地人民政府教育履职成效不同，直接影响着当地教育质量提高和教育现代化发展。因此，为了更有效解决我国地方教育面临的问题，切实保障教育事业的健康有序和稳步发展，2012 年，国务院正式颁布与实施了《教育督导条例》（以下简称《条例》）。《条例》规定“国务院教育督导机构和县级以上地方人民政府负责教育督导的机构在本级人民政府领导下独立行使督导职能”。同年8 月 26 日，国务院办公厅印发《关于成立国务院教育督导委员会的通知》，自此中央层面的督导委员会的框架得以构建。此后，全国地方各级政府比照国务院教育督导委员会的领导班子建立起地方人民政府教育督导委员会，使其独立履行本地教育工作的督促之责，助力于地方政府教育履职成效提升。
另一方面，高层领导要求进一步加快地方政府教育履职绩效评价的进程。正如欧文·休斯所说的那样：“政府绩效正在成为政府维持对政策执行的控制和监督日常责任的基本工具。”[1]2007 年，党的十七大报告指出，“完善政府绩效管理体系”“建立政府绩效评估机制”。2012 年，党的十八大报告中再次强调，“要创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”。2013 年，党的十八届三中全会把“强化国家教育督导”纳入“全面深化教育领域综合改革”的总体部署，并提出了“深入推进管办评分离”的要求。2015 年，教育部在《关于深入推进教育管办评分离、促进政府职能转变的若干意见》进一步强调，要“逐步建立健全教育行政绩效评估体系”，要“重点针对履行职责”开展评估，并将“评估的标准、指标、过程和结果”向社会公开。
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二、核心概念
（一）地方政府教育履职
对于“地方政府”的概念内涵，可从管辖区域的范围和管辖事务的性质等角度来进行阐释。地方政府所管辖的空间与“全国”相对；而地方政府所管辖的事务仅限于地方公众的利益。同时，地方政府有广义和狭义之分，本文中的地方政府是狭义的地方政府，也是《宪法》所规定的“地方各级国家行政机关”。由于教育督导机构设置的特殊性，文中的地方政府主要是指省、市、县三级人民政府。地方政府教育履职主要是指全面贯彻党的教育方针，落实国家教育法律法规和政策和党中央、国务院重大教育决策部署，统筹推动各级各类教育发展，统筹做好教育改革发展稳定工作，具体包括办学标准执行、教育投入落实和经费管理、教师编制待遇、教育扶贫和重大教育工程项目实施等。
（二）责任主体与教育督导机构
作为地方政府教育履职绩效考评中的实际责任主体，我国教育督导机构是相对独立于教育行政主管部门，且专门行使教育监督、检查、评估、指导职能的机构。理论上，教育督导机构的机构设置提高了其地位，让其能同时使用教育督导委员会和教育主管部门的双重身份对教育工作进行督导，能更好地协调同级政府各部门对教育履职，也能更好地对下级人民政府进行“督政”。但实际上，由于大多数省、市、县的督导机构设在同级教育行政部门内部，人财物并非由同级人民政府直接统筹，而是受制于教育行政部门。教育督导机构在管理上仍然隶属或依附于地方教育行政部门，在管理工作上受向本级人民政府和教育主管部门的约束，在业务上受上级教育督导机构的指导。

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第二章 地方政府教育履职绩效考评中的角色冲突：理论与分析视角

一、地方政府绩效评价的理论渊源
（一）地方政府绩效评价的缘起与发展
1.国外地方政府绩效评价的缘起与发展
绩效评价最早出现于工商管理领域的科学管理实践当中，以提升私人部门绩效为目标。法约尔《工业管理与一般管理》一书中将绩效管理的概念进行推广并运用到了行政部门[47]。总体看来，国外关于政府绩效评价的研究是伴随着绩效评估实践的发展而兴起的。20 世纪初，西方政府绩效评价的相关研究和实践受到科学管理理论和传统公共行政模式的影响，主要以机械效率为原则[48]。20 世纪 40 至 70 年代，政府绩效评估正式进入起步阶段。1947~1955 年，美国胡佛委员会将政府绩效测量与绩效预算制度进行结合，绩效管理自此真正运用到政府管理中。1960 年，美国会计总署提出以经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）为内容的政府绩效测量框架，即“3E 审计”。20 世纪 70 至 80 年代，政府绩效评价进入大规模发展阶段。在这一阶段，传统公共行政模式受到外部环境和政府内部危机的双重挑战，西方各国为了应对环境变化的不确定、克服传统行政的体制弊端、解决公共财政危机、重建公众对政府服务的信心，陆续开始进行“新公共管理”改革，值得一提的是，“新公共管理”主要以重视市场，强调私有化、支持分权和放松管制等为特征。在这一阶段，绩效评估成为西方各国行政改革中的核心部分并日益发挥着重要作用。20 世纪 90 年代之后，一方面，政府绩效评价逐步走向制度化和法制化。1989 年，新西兰为给予政府绩效改革相对应地法律保障，先后实施了《国家部门法》、《公共财政法》等相关法律；1993 年，美国国会出台了与政府绩效评价直接相关的法律《政府绩效与结果法案》（GPRA）；1997 年，英国政府为了实现政府绩效评价制度化和规范化，颁布了《地方政府法》。另一方面，政府绩效评价理念或价值取向逐渐趋于完善。随着新公共管理进入了后新公共管理时期，美国罗伯特·登哈特为代表的学者提出新公共服务理论，英国佩里·希克斯和登力维为代表的学者提出整体性治理模式。
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二、跨部门协作的理论渊源
（一）跨部门协作的缘起及其发展
从“碎片化”到“整体主义”。18 世纪中后期，亚当·斯密提出“劳动分工原理”，说明了劳动生产率上最大的增进和运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力都是分工的结果。19 世纪，弗雷德里克·泰勒提出“制度化管理”，进一步强调专业化分工。20 世纪初期，政府组织形式主要为强调专业分工，重视科层等级以及摒弃人格化的“官僚制”为主，官僚制组织形式成为了管理分割的基础，并逐步成为了政府内部公共行政的主要形式，与此同时，政府组织内部也逐渐重视组织的专业化和分工化。劳动分工的理念影响深远，曾在极大程度上提升了政府部门工作效率。在西方许多国家中，中央政府部门设立的核心原则就是围绕功能而建立，政府各个部门被假定为能在内阁的主导下的政策和行政的作用下进行协调。然而，事实上，内阁对部门利益的顽固维护远远超出设计之初的预想，协调在某种程度上成为赢家和输家之间的一场游戏。因此，这种功能性组织机构模式使得政府管理面临诸多难题，公众对于社会服务和公共物品的需求不断扩大，同时公众的这些需求又难以被存在着严重财政危机和治理危机的政府回应。
20 世纪 70 年代末 80 年代初，西方各国陆续开启政府改革运动，主要是以政府再造为作为主要改革内容，这场席卷西方的改革浪潮被称为新公共管理运动。这场改革运动提出了相当多的政府管理措施和手段，在一定程度上抑制了政府规模的膨胀，提升了政府行政效能进而赢得了公众信任和满意。但是，由于政府仍然还是原来的组织管理形式，仍然还是强调分工和专业化，所以公共行政的关键性问题没有得到根本性的改善，政府服务碎片化的现象也没有得到根本性地解决，犯罪率居高难下、基本教育保障困难、环境污染愈发严重、大多数传染性疾病控制不足等复杂性问题并未得以减少。英国、苏格兰、威尔士等政府机关尽管经过多次组织结构改革，但部门间的功能仍然保持高度分离，部门主义仍然左右着各部门公职人员的思维方式和实际行为。此外，新公共管理运动中提倡独立化、分权化和灵活性的组织模式在解决官僚制效率低下、反应迟钝等弊端的同时，又进一步加深了“机构裂化”、“管理分割”。
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第三章 地方政府教育履职绩效考评中的角色冲突：表现与特征....................................34
一、“报喜”的表现.....................34
（一）强调思想政治教育建设...............................34
（二）介绍教师队伍建设情况..............................34
第四章 地方政府教育履职绩效考评中的角色冲突：诠释与影响...................................47
一、地方政府教育履职绩效考评的角色冲突的诠释................................47
（一）制度型塑：体制机制及保障制度的缺憾.....................47
（二）机构桎梏：跨部门协作机构设置的弊端..................50
第五章 地方政府教育履职绩效考评中的角色冲突：平衡与化解.....................58
一、健全与完善保障性制度和问责机制.............................58
（一）完善地方政府教育履职保障制度.......................58
（二）强化地方政府教育履职问责机制........................................61

第五章 地方政府教育履职绩效考评中的角色冲突：平衡与化解

一、健全与完善保障性制度和问责机制
（一）完善地方政府教育履职保障制度
1.健全地方政府教育职责和教育督导法律法规
一方面，完善地方政府教育履职相关的法律法规。目前，我国相关法律法规对仅仅是对省、市、县，甚至乡镇政府在各级各类教育上的职权和责任做出粗浅的基本规定。但是，这些法规对于地方各级政府在教育事业发展上所应承担的具体职责方面的规定仍显笼统，同时，对于具体的教育建设任务的相关责任主体的厘清和界定还显模糊。通过立法规定地方政府教育职责及其履行，是地方政府教育督导和教育履职绩效评价的前提与基础。因此，现目前应该加紧对教育法的完善，健全对地方政府教育职责的规定，从法律层面明确地方各级政府对于各级各类教育应负责任，且重视界定地方政府各职能部门在教育职责履行上的权责，使地方政府教育履职中相关部门互相支持配合的责任和义务法定化。
另一方面，健全地方政府教育督导规章制度。目前国家和地方政府先后出台了一些有关教育督导的法律法规，如《教育督导暂行规定》、《教育督导条例》、《广东省教育督导规定》、《浙江省教育督导条例》、《辽宁省教育督导规定》、《陕西省教育督导规定》、《上海市教育督导条例》和《深圳市督学管理办法》等。但，我国教育督导相关的法律法规体系仍存在不健全、不完善的问题，教育督导过程中无法可依的现象时有发生。要健全和完善地方政府教育督导法律法规体系，首先应该从国家层面出发，尽快制定出台《教育督导法》，以此作为教育督导相关法律法规的母法；其次，在《教育督导法》的规范指导下，建立地方各级政府教育督导的地方性法律法规；最后，地方各级政府在《教育督导法》和地方性教育督导法的基础上，再针对性地对于各级各类教育督导情况构建符合本地教育实际的、有地方特色的、适用性和操作性兼具的地方教育督导法律法规体系。此外，在健全教育督导法律法规体系的过程中，要特别注意两点：一是，对于督导机构的制度建设，切实保障督导机构的独立性。目前《条例》虽然明确了教育督导机构是在同级人民政府的直接领导下开展教育督导活动，但是对于督导机构是否独立设置并末做出明确的说明。因此，现行制度建设上应该对教育督导机构的独立性进行更深入的说明和规定。二是，国务院教育督导委员会在《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》中强调，应加快形成督政、督学、评估监测三位一体的教育督导体系。但是，由于政治等种种原因，在政府内部存在较为明显地重“督政”轻“督学”无“评估监测”的偏向。因此，应该加快督政、督学、评估监测三位一体的教育督导制度建设。

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结论与展望
基于我国经济社会发展和政府体制改革现状，本文深入剖析地方政府教育履职绩效评价过程中责任主体角色冲突的表现、成因、影响和平衡，具体而言，主要得出以下结论：
第一，分析框架。在地方政府教育履职绩效考评情境下，囿于制度环境、机构设置、技术手段和考评文化的影响，作为责任主体的地方政府教育督导机构既代表职能部门（教育主管部门），需要突出成绩，反映履职绩效，争取尽可能多的政治利益而“报喜”；又代表协调机构（教育督导委员会），需要通过评价发现问题，暴露矛盾，形成横向压力，为驱同相关职能部门展开跨部门协作切实解决地方教育履职问题而“报忧”。
第二，表现与特征。地方政府教育履职绩效考评中的角色冲突主要表现在教师队伍建设、教育财力资源、学校规划建设三大方面。其中，“报喜”行为实质上是一种直接的成绩展示；“报忧”行为实质上是一种向下驱动有关职能部门协作的选择；“冲突”则是“报喜”与“报忧”两种反向力量同时作用于地方政府教育履职绩效考评中的同一个考评指标上的结果。
第三，诠释与影响。地方政府教育履职绩效考评中责任主体扮演双重角色，遵循两大相反的行为逻辑的原因主要在于体制机制及保障制度的缺憾（制度型塑）、跨部门协作机构设置的弊端（机构桎梏）、绩效考评体系构建的局限（技术障碍）、传统绩效考评文化的影响（文化束缚）。影响则表现在绩效信息收集低效、绩效考评结果运用形式化、地方政府教育政策失败以及地方政府公信力危机四个方面。
参考文献（略）