第一章 绪论
一、研究目的和研究意义
（一）研究背景
食品与人们的日常生活息息相关，关乎群众的生命安全与健康，是人们赖以生存的物质基础，因此，食品安全监管工作体现了一个政府的社会管理能力和公信力。相较于欧美国家食品行业工业化、规模化、系统化、标准化发展的现状来看，我国食品行业基础较为薄弱，食品市场约七成还是由大量食品加工小作坊、个体工商户等组成，操作环节卫生差、法律意识薄弱，整个食品行业仍处于小、散、乱的局面。而我国的食品安全监管体制改革也历经变迁，通过对比研究，总体可以分为五个不同的阶段。其中，第一阶段是监管真空期，集中在改革开放前；第二阶段是 1965 年《食品卫生管理试行条例》的实施确认了我国“以食品生产经营主管部门为主、卫生部门为辅”的食品卫生管理格局；第三阶段是 1983 年《中华人民共和国食品卫生法（试行）》确立了以卫生部门为主要负责部门的“集中监管体制”格局；第四阶段是 2004 年国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》确立了多部门、多头监管的“分段监管”模式，主要由农业、商务、卫生环保、检验检疫等部门共同承担食品监管职能；第五阶段是 2013 年国务院发布实施《国务院机构改革和职能转变方案》，对国家层面各职能部门职责进行的重组和调整。其中，对食品监管方面的改革来说，最重要的是改变了“分段监管”的模式，实现食品生产经营统一管理，最终形成了当前最新的食品“大管理监管”的模式。
就目前来说，由于国家经济形势高速发展，各类矛盾和问题突发、激化，相对应的我国食品安全形势也不容乐观，问题频发、矛盾凸显。毒奶粉、地沟油、假羊肉、有镉大米、毒生姜、病死猪等食品安全事件，不断被曝光，引起了全社会的广泛关注。2001 年以来十年间，我国就发生食品安全事件 1460 起。2015 年，由食品安全治理协同创新中心编著的中国首部《食品安全治理蓝皮书（2014）》指出：2014 年全国法院一审受理的生产、销售不符合食品安全标准的案件和生产销售有毒、有害食品案件同比增长 244%和 118%。总体来说，当前食品安全的主要问题也集中在以下几个方面：一是地方政府思想不重视、认识不够、力量不足，不能彻底有效解决食品安全问题；二是企业、地方、国家各类标准之间冲突、打架、重复、滞后，且与国际层面差距较大；三是群众、媒体、政府等各方力量未得到有效发挥，食品安全整体社会共同治理的氛围未形成，未达成共识。究其原因，主要是由小散乱的食品行业、缺乏诚信的食品企业、无序竞争的食品市场、报道偏失的新闻媒体、交流不畅的工作渠道、发育不完全的监管体制等引发的食品监管盲区和漏洞。
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二、国内外相关研究综述
（一）国外相关研究综述
发达国家在食品安全领域的研究走在前列，研究内容上涵盖多方面，研究方法上既有定性的研究、也有定量的分析，研究重点主要集中在以下四个方面：一是科技进步带来的食品行业的新方法、新工艺引起的食品安全问题的研究。国外食品行业发展较早、较快，在整个行业发展的进程中也不可避免的出现很多食品安全问题。例如，美国早期肉制品行业中发现的用霉变、腐败的肉通过食品添加剂的添加制成香肠等肉制品，形成食品行业有名的“掷出窗外”事件。Young 等人指出，食品化学和食品新的技术革新促进了整个食品行业的快速发展，但在行业快速发展的进程中也不可避免的带来假冒伪劣、质量安全等影响公众身体健康的隐患和问题，在美国的食品监管历程发展中，正是由于工业化的急速发展和城镇化的快速推进促进了监管体系的不断完善。二是国际间食品安全因素相互影响作用的研究。随着经济全球化发展，食品作为市场经济的一部分，食品的进出口贸易进一步繁荣，由此一个国家的食品安全问题也往往影响着全球食品市场经济。例如，中国“三鹿”奶粉事件之后，国产奶业遭受全民性的信任危机，中国奶源产地质量、粗放型的奶业产业链受到全民诟病，由此带来了中国奶品进口数量逐年攀升，国外乳业巨头也纷纷投向中国市场。有研究表明通过对全球食品的供应和需求关系的调查研究和充分分析，影响食品（特别是食用农产品）相关法规政策制定和实施有十个影响因素，其中国际间的影响因素就有四个，占比 40%，分别是全球化经济发展、技术创新革命、资源的短缺和环境污染、国际间冲突和不稳定1。三是食品安全政治影响因素作用的研究。食品相较与其他商品来说，是社会必需品，关乎社会百姓的生命安全，
也是一个政治民生问题。特别是在粮食、食盐等方面，其储备和安全情况关乎整个国家的发展安全，势必受到政府政治因素的影响。美国研究提出，食品安全问题不是一个单纯的监管问题，它涉及到了政府政策的制定执行、监管的措施方针、利益集团的利益分配等多方面的问题，应该要从政治的角度进行系统性的分析。因为在政府的政策制定和立法方面涉及到各方的利益，因此食品发展的历程中势必是政府、利益集团、公众三者之间斗争和妥协的过程。Eisner等人在就曾指出，在美国食品政策的完善和进步过程中，不断向政府施压的垄断巨头、联合游说抱团的零散企业、规模化经营的经济结构变革都曾在历史舞台上扮演过重要角色，也发挥着巨大的作用。
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第二章相关概念和理论基础
一、食品安全监管及其相关概念
（一）食品及食品安全
《中华人民共和国食品安全法》（2015 年 10 月 1 日施行版）对食品有法定定义，本文对食品的定义沿用法律上的定义。具体是指，食品是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但不包括以治疗为目的的物品。
食品安全的定义在《中华人民共和国食品安全法》中也有明确的表述，这个定义主要是从食品最基本的属性上进行的简单表述，首要是指食品无毒、无害，对人体健康不造成危害，这其中包括了任何一种急性、亚急性、慢性的危害。其实，在整个历史进程中对食品安全的认识是一个逐步推进、不断进步的过程。最早食品安全的定义来源于世界卫生组织，它将食品安全等同于食品卫生，是指在食品生产、加工、储存、分配等过程中，为了确保食品的健康、安全、可靠，并适合人们的消费所采取的一系列必要手段措施。同样，在 1996年，世界卫生组织又将食品安全的定义改为是对消费者在按照食品原定用途进行制作和食用的过程中不会受到伤害的一种保证。随后，世界卫生组织在 2003 年再次对食品安全进行定义更新，并明确强调食品安全不可以协商、妥协，所有食品中可能威胁或者危害消费者身体健康的因素必须消除，将食品安全的关注点提升到消费者健康的高度。本文对食品安全的定义将立足于关注消费者身体安全健康的高度，指消费者在按照食品既定用途进行制作和食用的过程中，身体健康不受到威胁和伤害。
（二）市场监管体制改革
市场监管体制改革是在 2013 年 3 月《国务院机构改革和职能转变方案》的发布实施（又称“大部制”改革，政府为了推进政府事务的综合性管理，提高政府工作效能，通过部门的合并、拆减，满足政府综合管理的需求而组建成超大部门的一种政府组织体制）背景下，上海市在区级层面对城市管理方面进行的一次职能机构和职责的调整和统一，促进了城市管理方面的综合性执法。
上海市在“大部制”改革背景下，组建上海市食品药品监督管理局，对食品生产、流通、餐饮环节进行全面的监督管理。而在区级层面则进行市场监管体制改革，将原工商、质监、食药监三局合并，并承担物价执法职能，实现“3+1”（工商、质监、食药监合并和物价监管职能划转）的综合监督执法。
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二、食品安全监管的理论基础
（一）整体政府理论
整体政府理论最早是在 20 世纪 90 年代作为一种新型的政府改革治理模式在英国、澳大利亚等地出现。1997 年，英国首相布莱尔在《公民服务会议》上首次提出整体政府理论，随后澳大利亚、新西兰先后进行了整体政府理论的实践，加拿大、美国也进行了相关的探索研究。整体政府理论是指通过横向、纵向协调的思想和行动以实现预期利益的政府改革模型，开辟了政府改革的新视野。在英国，整体政府理论是在保守党采取强制变革失败后的一种经验总结，是布莱尔政府对当时英国政府部门因部门主义的快速膨胀扩张、部门各自为政致使政府在一系列社会管理中表现不佳，甚至缺位现象提出的一种政府改革1。澳大利亚对整体政府理论的应用主要始于 2002 年在科教、环境、国家安全、运输、城市区域发展、就业等领域政府管理的改革。
本论文中引入整体政府理论，是指整体政府理论在食品政府监管领域的应用和研究，主要由机构结构、责任使命和激励机制、精神文化、组织关系四个方向的空间维度构成。机构结构是通过有意识的机构设置或结构重组，促进政府内部各部门之间更好的协作共进，在 2013 年“大部制改革”背景下，机构的整合、食品标准制定权的统一、食品安全综合协调机构权威性的强化等都是一个很好的体现。责任使命与激励机制是为了应对具有模糊界限的官僚组织，需要通过重建一个新的责任使命和激励机制，一方面加强对履职问责，增强部门责任感和使命感；另一方面加强部门之间合作，共同提高政府部门工作效能。精神文化是指为实现跨部门间更好的合作与融合，需要通过建立相同或相似的价值观，拥有统一体系的规范，在市场监管体制改革后，对新组建的市场监管部门内部实现“3+1”部门人员、工作理念、方式的融合，其中最重要的一个方面就是单位统一价值观的建立。组织关系是指通过部门联合的方式实现政府部门之间的政策和资源整合、重组，2013 年我国食品安全监管“大部制改革”中，“全程监管”等政策理念和食品安全风险监测等资源整合就是一个体现。
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第三章上海市食品安全监管情况分析 ................................. 19一、食品安全监管政策文本的梳理 ..................................... 19
二、当前我国食品安全监管模式的分析 ................................. 22
三、上海市食品安全监管历程的分析 ................................... 24
第四章市场监管体制改革后宝山区食品安全监管存在问题及原因分析 ...... 31
一、当前宝山区食品安全监管存在的问题 ............................... 31
（一）上海城市特征性所带来的食品安全风险问题 ....................... 31
（二）宝山区市场监管体制改革后带来的食品安全监管问题 ............... 37
第五章 国外食品安全监管模式及其启示 .............................. 55
一、美国的中央/联邦政府垂直监管模式 ................................ 55
二、英国等的一体化监管模式 ........................ 55
第五章 国外食品安全监管模式及其启示
一、美国的中央/联邦政府垂直监管模式
美国初步建立食品监管体系是在急速工业化和城市化进程中诞生的。一方面食品化学和生产新技术推动了整个食品行业的发展，但也产生了食品假冒、低质量食品等威胁公众健康的问题。同时，企业通过兼并和联合，实现规模化经营，这种改革对食品监管政策议程产生了重大而深远的影响。大型垄断企业通过向政府施压，零散小企业通过协会或者联合会游说反对纯粹食品议案的通过。最终，在大量进步群体和改革同盟的共同努力下，1906 年美国国会通过《肉品检查法》和《食品药品法案》，确定了联邦政府对食品的监管。
在美国食品监管体系建立的历程中，一直围绕着“政府对食品该不该监管”、“食品监管由联邦政府还是地方政府哪级监管”、“食品如何监管”等三个焦点问题，最终，鉴于食品安全问题的全国性，食品安全监管责任主要由中央/联邦政府承担责任，地方政府卫生部门都参与对食品的监管，并实行由中央/联邦政府垂直监管的模式。其中，中央/联邦政府主要是定标准、审核和培训，各州、市县卫生部门监管人员则负责相对较小的餐饮以及食品零售店的监管。
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结语
参考文献（略）