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1 引言
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
郑州市的城中村改造开始基本与我国的城中村改造进程同步，是我国第一批进行城中村改造的试点城市。最早的城中村改造项目始于上世纪末，1995 年由河南华诚房地产开发公司对张砦村进行改造，涉及土地面积 100 余亩，但该项目在很长的一段时间内处于搁置状态，没有被开发，但也开了郑州市城中村改造的先河。直至 2001 年，长江置业公司才同华诚达成合作意向，正式对该项目进行开发，并最终开发成功大上海步行街项目，大上海步行街也成为郑州市第一个被成功呈现的城中村改造项目。随着城中村改造的进程加快，政府方面迅速意识到需要有与之相配套的政策以对城中村改造进行规范，于是，相继出台了《郑州市城中村改造规定（试行）》（2003），《郑州市城中村改造规划、土地、拆迁管理实施办法》（2004）等文件，对郑州市辖区的城中村改造进行规范和约束。随后，随着政策的基本完善，郑州市的城中村改造项目迎来井喷式发展阶段，至 2009 年全市已经批准开展 95 个城中村改造项目，涉及改造面积近三百平方公里，涉及改造人口 30余万人。在城中村改造进程中，郑州市逐渐摸索出了几种具有代表性的改造模式，从改造主体上可以分为两种，一是自我改造，二是外力改造。自我改造如路寨村、西关虎屯村等，由村民入股，成立股份制公司，并以公司模式进行运作，最终实现城中村的自我改造，自我重构。二是引入外力进行改造，如燕庄、窊流村等，即在城中村改造中，由开发商介入，进行独立开发，直接投资，由市场力量作主力进行改造。从改造经验来看，自我改造（如路寨村）在经历过几次尝试之后基本均以失败告终。目前郑州市的城中村改造主要遵循的是外力介入的改造模式。郑州市区目前存在着大量的城中村，城中村的改造是郑州市城市建设过程中的重要环节。在现行模式下，郑州市的城中村改造已经走过了二十余年，其中曲折，鲜为人知，但城中村改造遗留下的问题已经逐渐凸显。城中村老旧房屋为获得更多拆迁补偿而违法乱建，拆迁过程中原城中村租房居民居住困难，失去土地的农民再就业难等问题，对社会发出了尖锐拷问。
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1.2 研究内容及方法
1.2.1 研究内容
本文一共有五个章节，每个章节独立存在但又相互关联。本文的第一章为引言部分，主要内容有研究背景和意义、研究方法和研究内容。第二章重点阐述城中村的有关概念，并对城中村的问题成因进行了社会学层面的分析，认为城中村问题之所以存在，一是由于城乡二元结构的冲突，二是受到局部利益的驱使，本章还初步对城中村所引发的一系列问题进行了概述。第三章是目前我国城中村改造相关概念及一般操作方式的概述，具有包括有城中村改造的基本原则、改造模式的基本类型，并以珠海、广州、杭州、深圳模式为典型模式，对该几个城市的城中村改造模式进行了剖析。第四章是结合 SK 村改造案例进行的分析，在简要介绍 SK 村改造项目概况和改造项目规划的具体内容后，本文针对 SK 村改造所采用的方式（改造模式、补偿方案、安置方式等），提出了 SK 村改造中存在的问题，认为主要存在于缺乏长效组织机构、缺乏高效工作机制、集体经济股份制改造进展缓慢、社区管理体系再造困难重重、改造步伐过急下负面作用隐现、开发商推出机制不完善六个。第五章是在前文基础上，以 SK 村案例的分析为切入点，综合提出郑州市金水区城中村改造的对策建议。
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2 城中村改造的相关概念与模式
2.1 城中村的有关概念
城中村在英文中的对应说法有“Urban Village”、“urban fringe”、“slum”等，其中与我国城中村形制最为接近的说法“Urban Village”，即都市村庄。美国学者约翰逊认为“Urban Village”是一种居住社区，地理位置上，这种社区通常位于城市内部，或者城市转型地带，居住人口上，这种社区的居民之间具有比较显著的相似的文化和血脉共同点，同时，这种社区也是低收入的城市外来人口倾向于选择的聚居处所。我国对城中村的研究相对晚于国外，始于 20 世纪 80 年代，相关的定义有“由于快速的城市化建设，而被纳入城市建设用地的距离城市较近的村庄”（常宁，1988），“城中村是存在于城市和村落间的混合社区”（李培林，2002）（此概念偏重于城中村的地理渊源），“城中村是在城市建成区内部保留存在的社会结构、经济生活、人员身份、管理方式等方面的总和”（李成新，2005）（此概念偏向于认为城中村是一种社会经济概念）。本文综合各方观点，认为城中村在地理位置上，具有近城区的特征，甚至处于城市包围中；在聚居形态上，保留了农耕社会的经济经营模式、人情来往模式以及村落管理模式；在建筑形态上，基本同农村一致，但具有更多的低层楼房建筑体，规划上也更复杂，并较农村能更早享有城市便利的公共福利系统。
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2.2 城中村改造模式的主要类型
按改造规模对城中村改造进行分类，可以分为三类，分别是整体改造，局部改造以及调整改造。整体改造，顾名思义，即对城中村及其附属物进行彻底的改造，一般针对的是地处城市核心区域，具有较大改造价值，若不改造即会对城市建设具有严重负面影响的城中村。城中村整体改造一般涉及到十分巨大的改造工程量，而且改造周期持续的时间较久，相对于其他两种改造模式是消耗更多时间、人力物力资源的改造模式，支撑这种改造模式进行的动力一般是较大的经济及社会收益，目前我国已经完成的城中村整体改造成功案例如深圳的渔农村旧城改造项目、广州的猎德村改造项目等。局部改造模式相对整体改造模式而言，规模较小，工程更为简单，持续的时间也相对较短，一般适用于与城区结合紧密，但同时自身在建筑条件、村落布局等方面能基本与城区融合，没有巨大反差的城中村。局部改造中主要解决的是城中村基础设施与城市基础设施间的差距问题，主要通过对市政设备等的建设，完善城中村的设施条件，提升城中村的居住水平，从而使城中村具有城市社区的服务功能，完成“村”到“城”的基本转变。调整改造模式是成本、规模最小的城中村改造模式，该改造模式基本不对违章、违建建筑进行处理，只是在范围内控制违建加盖现象不再出现，维持城中村现状现有状况，同时也不对城中村内其他设施进行规划建设，尽最大可能保留城中村的原始风貌。这类改造一般适用于位置较为偏远，对城市建设和形象基本没有影响的城中村，同时，有部分具有历史保护价值的城中村也采用该模式以维护。由于调整改造工期短、涉及金额小、难度不大，因此有许多改造案例都采用村集体主导的方式进行自我调整，符合各方需求。
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3 郑州市 SK 村城中村改造设计与运作现状 ...........14
3.1 项目概况 ........14
3.2 郑州市 SK 村城中村改造项目的总体设计 ........16
3.3 郑州市 SK 村城中村改造采用的运作方式 ........20
4 郑州市 SK 村城中村改造存在的问题及成因分析 .....26
4.1 缺乏长效组织机构 .........26
4.2 缺乏高效工作运行机制 .....26
4.3 集体经济股份制改造进展缓慢 ........26
4.4 社区管理体系再造困难重重 ..........27
4.5 改造步伐过急引发的负面作用隐现 ....29
4.6 开发商退出机制不完善 .....30
4.7 郑州市 SK 村城中村改造问题的成因分析 ........30
5 郑州市 SK 村城中村改造的对策与建议 ....33
5.1 设立专责机构 ....33
5.2 健全工作机制 ....33
5.3 逐步推动集体经济股份制改造 ........34
5.4 稳步再造社区管理系统 .....35
5.5 坚持政府主导，减轻负面影响 ........37
5.6 积极稳妥处理开发商退出问题 ........39
5 郑州市 SK 村城中村改造的对策与建议
城中村改造是必然的，城中村改造中出现问题也是必然的，但面对问题，积极应对才是应有的态度。本文结合前文分析，通过对珠海、杭州等城市改造经验的借鉴，针对 SK 村的改造难题，提出以下六点对策建议。
5.1 设立专责机构
从杭州市城中村改造的模式分析来看，设立专责机构负责城中村改造项目是十分必要且可行的。城中村改造的复杂性决定了单纯依靠一个临时性组织无法满足需求，而且城中村改造作为城市改造性建设的先行兵，在城中村改造后，随着城市建设性用地的紧张，旧城改造、工业区再建设必然将提上日程，而这些同城中村改造大同小异的改造今后会越来越多，设置一个专责机构是具有长远战略意义的。在机构设置上，现行的 SK 村改造，主要参与对接搬迁、安置、改造的是区城市改造办公室、金水区SK城中村改造指挥部及SK村村民委员会，其中专职负责改造事项的仅有金水区 SK 城中村改造指挥部，与外部其他相关职能部门的联系与协作也较少。借鉴深圳、香港经验，建议金水区设置区级城中村改造指挥部，将改造相关事项权力统收至指挥部，然后下设 SK 村改造指挥部，并在 SK 村设置指挥部常驻点，与 SK 村村委会协同办公，互相监督。同时，在改造过程中要制定并贯彻执行联系评估会议制度，涉及到与其他职能部门联合执行的情况，如土地征收（国土局）、安置金发放（民政、财政）等时，要相互沟通，各司其职，以指挥部的领导为核心，各职能部门配合指挥部制定工作计划并执行。
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结论
本文总结分析了珠海、杭州、广州、深圳等地区的城中村改造模式，认为城中村改造有政府主导、村民参与的模式，有政府引导、社会力量参与建设、村民及集体入股等模式，各模式各具优缺点，但都具有借鉴意义。在模式借鉴基础上，本文认为 SK 村的改造中存在的主要问题有三个维度，政治、经济以及社会，在政治维度上，构建的组织机制还不十分完善，存在着缺乏长效组织机构、缺乏高效运行机制的问题；在经济维度上，SK 村原始的集体经济模式改造缓慢，给城中村改造带来了改造上的阻力和经济上的困难；在社会维度上，改造的步伐过急使得城中村改造中的问题被放大，社会负面影响超过预期，城中村村民的居住问题、流动人口的安置问题都对城中村的进一步改造提出了挑战。针对改造问题，结合上文的模式借鉴分析和经验总结，本文认为，要解决城中村改造的问题，就必须要从以下六个方面入手：第一，从政治维度上，要设立专责机构，长期、全面负责城中村的改造统筹管理工作，建议金水区设置区级城中村改造指挥部，将改造相关事项权力统收至指挥部，然后下设 SK 村改造指挥部，并在 SK 村设置指挥部常驻点，与 SK 村村委会协同办公，互相监督。同时，在改造过程中要制定并贯彻执行联系评估会议制度；第二，要健全现行工作机制，明确金水区城中村改造指挥部主要负责全区城中村改造工作的业务指导、综合协调和日常管理，明确各拆迁村项目指挥部及相关镇（办）负责拆迁组织、安全稳定、资料准备以及遗留问题的解决等，同时还要建立金水区城中村改造指挥部与各拆迁村项目指挥部和镇办要建立工作联动机制；第三，逐步推动集体经济股份制改造，协助 SK 村集体建立现代化的企业制度，协助村集体成立专门的改革机构，做好思想宣传工作，调动村民参与改革的积极性和主动性，协助起草《股份合作章程》，清算集体资产，合理设置股权，坚持试点先行，循序渐进，建议逐步推动城中村集体经济股份制改革；第四，稳步再造社区管理系统，首先做好社区整体规划，其次稳步推进城中村社区管理系统再造，再次做好列入改造范围内的城中村撤销村民委员会工作，依照有关规定设立社区居民委员会，就近划归城市街道办事处管理，同时在改造城中村的同时重视村民观念的改造和技能培训，最后做好保障性的社区管理系统设计工作。第五，针对城中村改造的一系列负面社会影响，要坚持政府主导，减轻负面影响。通过严格审批城中村改造项目，进一步规范改造房建设，妥善解决“小产权房”问题，依托城中村改造开展小户型房、廉租房建设问题来集中解决改造中群众情绪不满、生活无着、保障缺失等尖锐突出问题。第六，积极稳妥处理开发商退出问题，保障新政策下开发商的权益，调动优质开发商参与积极性，促进更多改造项目的良性开展。本文主要对目前城中村亟待解决的问题进行了浅显的研究。城中村的建设与管理不是一个简单的社会问题，而是一个系统的社会工程，城中村的建设也不可能一蹴而就，需要一个很长的过程，需要进一步深入研究。
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参考文献（略）