1 绪论
1.1 研究背景和意义
国有企业在国家经济建设具有不可替代的重要性，是国之基础，承担了重要的经济责任和国家使命。当国有企业从计划经济时代步入了市场经济时代时，国有企业的高层管理人员也就不仅有了行政权力，也有了经营决策权。
面对国有企业的改制，随之产生的对我国国企高层管理的监管制度也历经多个阶段的演化，从政府监管的主体而言，国内监管以党内监管为主，外部政府主体监管包括了审计、检查和纪检等专职机构。
从监管制度而言，主要总结出以下四种，如表 1：
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（2）稽查特派员制度阶段。国务院在 1998 年制定实施的《国务院稽查特派员条例》正式确立了该项制度。从其组成情况来看，稽查特派员主要由副部级干部担任，助理人员有 4-5 名，共同组成稽查特派员总署，主要负责监督国企国有资产增值保值、经济管理与财务状况等内容。通常情况下，稽查特派员有 3 年任期，财政预算负责单独拨付其工作经费，该项制度在约束经营者行为和保护国家利益方面发挥了一定作用。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
（1） 企业高层管理监管的必要性
政府监管又称政府规则或者称为政府管制，也就是说通过政府运用公共权利，制定了一系列必要的规则，来对个人或者组织的某些行为做出限制以及调控，一般都是体现在公关政府对于市场还有社会的监管上，即政府对外部监管的目的是为了解决市场失灵，关于企业领导人的监管失控，国外学者认为这是由于所有权和经营权分离所产生的。亚当·斯密在通过研究后认为，企业的所有权和经营权分离后，一方面导致股东与企业经营管理出现分离，很少参与到企业的经营管理中，只关心资产增值等问题。另一方面，实际进行企业经营管理的企业高层管理人员，如董事及经理等，其价值取向则会在缺乏股东监管的情况下，滥用权利中饱私囊。亚当·斯密认为，企业的高层管理人员在缺乏监督的情况下，责任心会下降，工作中很难尽力而为，因此只有建立一套行之有效的监管制度才能解决企业所有者和经营者之间的利益冲突①。孟德斯鸠认为人一旦获得权力，就会存在滥用的可能，因此需要建立一定的法则如刑法对权力拥有者进行监督。他认为预防权力被滥用的最有效的措施就是进行分权制约②。学者们的研究揭示了企业高层管理人员权力监督失控，是企业两权分离及委托代理关系的必然结果，只有建立一套完善的监督机制，才能有有效预防权力被滥用。
（2）政府对企业高层管理监管的创新形式
贝利和米恩斯则认为公司高层管理人员在实际的经营管理中通常最大化个人利益，而不会过多的关注股东利益，因此只有建立其股东对企业高层管理人员的监督机制，才能保障股东利益最大化，并由此提出了委托代理理论，即企业高层管理人员是受股东委托而代理公司经营管理的，因此在实际经营管理中应将股东利益放在首位③。钱德勒认为由于股权分散，导致了对企业进行专业管理高层管理人员在垄断经营信息的同时，成为了企业经营管理的实际控制人，使得所有权和经营权分离④。“两权分离”则会出现经营者利益和股东利益的冲突，如果使两者利益均实现最大化成为最大的问题。詹森和麦克林认为委托代理是一种契约行为，由企业所有者委托企业经营者对企业进行管理，并给予其一定的决策权和报酬⑤。
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2 相关概念界定与理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 国有企业及港口企业的含义
（1）所谓的国有企业，指的就是国务院还有地方人民政府这些可以代表国家履行出资人职责的一些国有独资企业、国有独资公司还有国有资本控股公司，这里面涵盖了中央还有地方国有资产监督管理机构以及一些其他部门所监管的企业本级或者逐级投资形成的企业。后有企业的所有权和控制权均归属与国家，因此政府意志对国有企业管理经营有绝对的决定权①。我国的国有企业是国民经济发展的中坚力量，是中国特色社会主义建设的经济支柱。国有企业虽然在组织形式上和一些私营企业、民营企业相同，同样需要通过经营管理实现国有资产的保值增值，但是其还具有很强的公益性，即通过国有企业实现调和国民经济健康发展的作用。
根据国有资产管理权限的差异，国有企业可以分为两类：第一类为中央企业，即由中央政府直接进行经营及监督管理的国有企业，其中有部分中央企业由国务院直属管理，这些央企属于正部级，在我国的社会主要经济建设中承担着极为特殊和重要的责任；第二类为地方企业，即由盐城市政府进行经营及监督管理的国有企业。
（2）港口企业，是交通运输行业的重要组成部分，是贸易经济发展当下的重要枢纽，按其功能可以分为：工业港、散货港、油港、渔港、军港等。随着我国加入 WTO，港口常年为中外贸易客商提供服务，不仅是自身生存发展的需要，也是在经济全球化的背景下广泛带动内陆腹地加快发展的需要。我国的港口企业，大部分为国有控股企业。
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2.2 国有企业高层管理监管基础理论
2.2.1 公共治理理论
公共治理指的是在市场经济前提下，政府部门对公共事务的治理情况。西方国家理论界所提到的“政府治理”指的是由政府治理理念、治理模式以及具体的形式和过程共同构成的三位一体的框架或者是网络。
公共治理包括狭义与广义两个部分。广义指的是整个公共行政在发展的整个过程，也用来代表政府治理由以往的逐渐朝着“善治”方向转变的过程。狭义指的是对于政府治理来说，由于传统公共行政方式的差异所代表的特殊意义。
公共治理的形式包括以下几个形式：首先是国家作为仅有的管理主体，开展封闭性与单向度管理的形式；其次是由国家和社会自治组织为管理主体，开展半封闭与单向度管理的形式；最后是由开放的公共管理和社会群众共同参与构成的公共治理形式，最突出的特征在于开放性与双向度这两个方面。狭义一般指的是第三种公共治理形式①。
本文的主体是盐城市政府，研究对象是国有港口高层人员，研究的目的是分析其监督现状，发现其问题，提出相应建议。
2.2.2 政府监管理论
学术界通常将政府监管称为政府规制或者是管制，指的是在市场经济背景下政府部门为了实现公共政策目标对微观经济主体进行有效的管理。政府监督管理并非指政府亲自进行检查，政府监督已经变成了固有的定义了。就我国而言，政府监督主要体现在行业自律等多个方面。也就是政府监督的形式和多种管理方法共同存在，互为补充 。
监督的基本原则是依法监督原则、独立监督原则、全面监督原则、分类监督原则以及过程监督原则，政府监督通常指的是国家部门对主管事物负责的整个过程进行有效的监督以及管理。
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3. 盐城市政府对大丰港口高层管理人员监管现状研究...........................14
3.1 大丰港概述................................14
3.2 盐城市政府对大丰港口高层管理人员监管机制及内容.........................17
4. 盐城市政府对大丰港口高层管理人员监管存在问题研究............................23
4.1 对大丰港口高层管理人员监管满意度调查研究.................................23
4.1.1 调查问卷设计..................................... 23
4.1.2 调查问卷结果..................................23
5. 其他地方政府对大丰港口高层管理人员监管机制借鉴........................34
5.1 秦皇岛市政府对港口高层管理人员监管机制................................... 34
5.1.1 定期参加党员思想教育，从思想上进行廉政宣导..........................34
5.1.2 采用竞争上岗择优选拔，从任命上实行公平透明..........................34
6 健全盐城市政府对大丰港口高层管理人员监管建议
6.1 贯彻盐城市政府对大丰港口高层管理人员的监管思路的建议
6.1.1 加强思想品德教育，完善相应企业管理培训课程
我国十九大报告中明确表示，需要在党的领导下大力推动国有港口企业的发展，需要在党的领导下进行企业管理，对于国企高层管理而言，则需要坚持从严治党的基本原则，完善思想品牌教育可以从以下几个基本点出发：
首先，要严格遵守党委纪律，同时还需要始终贯彻谁主管谁负责的基本原则。各个部门在工作过程中需要做到互相配合，能够在日常宣传教育当中融入具有警示作用的廉洁从政教育知识，统一听从组织安排，进一步细化上级安排的党风廉政以及反腐败，严格根据层级签署党风廉政责任书，并且把责任细化到每个工作人员身上。
其次，需要不断创新教育载体。盐城市政府可以要求大丰港口企业高层管理者能够在指定时间接受相关培训，并创建专门的主题研讨班，要求党委书记讲解廉政勤政课程，开展民主专题活动，要求相关人员观看警示教育影片，对相关案件审议过程进行分析，以此方式来推进党建廉政教育工作。
再次，发挥典型引导和警示作用。对身边正面且积极的典型进行大力宣传，对其同腐败斗争的勇气和廉洁从政的品质进行宣传，让正在萌芽阶段的倾向性问题和腐败苗头被掐断。根据多次发生的腐败现象和重要岗位当中，需要对相关人员开展警示教育工作，让其能够在职权范围内开展工作。
最后，将教育工作应用于日常工作当中。要求相关人员积极参与学习《党章》和《纪律条款》等法律法规专业知识的培训课程。尤其是在职务变动阶段和重大节日期间，需要加强开设廉洁警示宣传力度。
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7 结论与展望
从实践经验角度分析，在约束国有港口企业领导行为时只仅靠惩处并不能起到良好的作用。由国家和政府聘请的国有企业领导人员，自身肩负着发展国有企业的重担，需要对其进行强有力的思想教育工作，不断优化和改进企业制度。充分发挥各个监管组织的力量，加强对国有领导企业的监管力度，尽可能的降低国有企业领导人从事违法乱纪行为的概率，保证国家和人民利益不受影响。所以，在实践当中需要持续改进对国有企业高层领导者的监管办法，借助完善的监管机制，来掐断企业领导不当使用权力的思想萌芽。笔者在阅读了大量有关资料后，以问卷调查的方式来对大丰港口企业高层领导监管管理情况进行了调查，结果发现其中存在显著的缺陷，所以需要结合其他地方政府的经验进行参考并结合实际情况找出切合实际的解决办法，以下为改进方案：
第一，目前盐城市政府对大丰港口企业领导人员的监管力度有待加强，存在无法彻底贯彻、机制不完善等弊端。
第二，分析问卷调查结果能够看出，接受此次调查的大丰港口企业以及相关企业高层领导基本上了解监管，然而最终的监管满意度仍有可提升空间，对于此现象需要不断完善相关的法律条款、加强监管力度并进行针对性的教育培训等，只有这样才能确保监管能够产生作用。
第三，对国有港口企业高层领导进行监管并不能只依赖于惩处，需要惯性的思维方式，能够转变思想观念对现有的监管模式进行调整，做到抓早抓小、前移关口、监管和控制整个过程等等，能够有效控制和防范国有港口企业高层领导的腐败和不当用权行为。
第四，对国有港口企业领导层管理需要不断完善监管机制、增强监管力量、创新监管途径等几个方面出发，能够让政府重视对国有港口企业领导人员的监管工作，从而起到提升监管力度的作用。
参考文献（略）