1.房屋“限购令”的概念
1.1 房屋“限购令”的狭义概念
狭义的房屋“限购令”是指政府制定的，通过限制商品房买卖合同当事人中买受人资格以及标的物数量的方式，控制房地产市场中商品房交易行为，对房地产市场进行调控的政策。
例如，上海市实施的房屋“限购令”规定，在上海有一套及以上住房的上海户籍居民家庭、有一套及以上住房的非上海户籍居民家庭以及不能提供连续五年以上在上海缴纳社会保险或个人所得税的非上海户籍居民家庭，上海市将暂停向其出售住房。
2018 年，山东省青岛市国土资源和房屋管理局下发《关于持续促进我市房地产市场平稳有序运行的通知》，规定禁止青岛户籍居民购买第三套住房商品房。
邓肯和巴罗及爱丝宾·安德森通过对福利国家的三种基本住房供给政策体系进行分析得出结论，住房市场从来都不是完全由自由市场决定的，
不论是何种国家，政府都会介入到房地产市场中来保障部分社会群体的住房问题。在自由的市场体系下，“福利”支持通常是极为微小的，市场自发地调节是不可能为社会中的弱势群体提供保障的，因此需要通过公共部门来为社会中的贫困人群提供一个“安全的窝”；而在团体主义体系下，社会部门实质上受国家资助——国家作为一个“核准者”而非提供者，不过是在家庭无足够能力解决住房问题时，国家愿意承担住房提供者角色；在社会民主主义体系下，政府通过对住房市场加以干预来促进各住房供给部门之间的均衡。
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1.2 房屋“限购令”的广义概念
本文所指房屋“限购令”的广义概念包含两个层次：
第一个层次，除包含狭义概念外，还包含国务院、各部委以及地方各级人民政府制定的房屋“限购令”中对信贷政策的调控和对商品房交易价格的限制等措施。例如，在 2011 年 1 月 26 日，国务院出台“新国八条”，将二套房房贷的首付比例提升至 60%，同时将贷款利率提升至基准利率的 1.1 倍。
第二个层次，泛指我国政府对房地产市场调控的各项措施。如土地供给调控、税收调控、增加保障性住房供给等。例如在 2011 年 1 月 28 日，上海和重庆两地试点房产税。
西欧国家的住房政策在二战结束之后可以分为四个阶段：在第一阶段，政府通过住房实物补贴全面干预住房市场，消除了战后大规模的住房短缺;第二阶段始于 20 世纪 50 年代后期,人们不仅追求有房住，还开始关注住房的质量,在这一时期大量的贫民窟被消灭。1973 年石油危机爆发后，这些国家的政府开始在削减开支后转向强调住宅的重建和住宅主体补贴；第三阶段始于 20 世纪 70 年代后期,西欧各国政府面临着严重的经济压力，公共支出大幅度减少，租金管制开始放松或取消，客体住宅补贴逐渐被主体住房补贴所取代；第四阶段始于 20 世纪 90 年代，政府开始采取各类措施，针对社会中弱势群体，重点缓解福利性住宅的短缺，即向低收入群体和主流社会外人士提供保障性住房。近些年来,因为全球经济的下行压力导致各国政府经济压力不断增加，财政压力的增加使得各国纷纷放弃了高福利的政策。目前西欧各国政府已经相继不再扮演“非盈利住房供给者”的角色。
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2.“限购令”提出的背景
2.1 房地产市场迅猛发展
我国在二十世纪八十年代开始进行住房的商品化改革。为了实现商品化的改革目标，相继在政策和法律策层面上打破了原有的土地和住房的计划分配格局，打造房地产自由交易的市场环境，通过一系列相应的配套措施来促进房地产业的发展。19 1990 年颁布的《城镇国有土地使用权出让与转让暂行条例》，首次确立了土地使用权的出让制度，建立了土地使用权的交易市场，实现了国有土地使用权的市场化转让。在此基础上，1994 年颁布《城市房地产管理法》，为促进房地产市场的发展，建立了一套与房地产开发相关的制度框架，包括房地产企业准入、预售、产权登记、产权抵押等。20除此之外，为促进住房的进一步商品化，国家建立了公积金制度使职工能够利用工资收入购买住房，建立了商品房预售制度促进房地产商开发建设，建立了购买住房落实户籍制度促进住房的消费21。1998 年 7 月 3日，国务院发布《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》，宣布全国城镇从 1998 下半年开始停止住房实物分配，全面实行住房分配货币化，实现了住房的市场化。
住房分配商品化意味着房屋交易完全成为市场化行为，商品房的价格由供需关系决定。改革开放以来，我国城镇化发展迅速，城市人口激增。2020 年第十三届人民代表大会第三次会议上，李克强总理在《政府工作报告》中提出 2020 年我国常住人口城镇化率将超过 60%，而 1978 年我国的城镇化率仅为 17.92%。城镇化水平的大幅提高，意味着大量农村人口转变为城市人口，住房需求大幅增长。对住房的需求远大于商品房的供给是造成房价持续大幅的上涨直接原因之一。
住房商品化、房地产市场出现，基本满足了新增人口住房和改善住房需求。房地产业因其交易量及交易金额巨大，逐步成为了保证国民经济水平持续上升的支柱产业，被视为促进经济快速增长不可或缺的动力。全国各地兴起了一股房地产潮，大量的资金涌入房地产市场，房价也随之水涨船高。
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2.2 地价上涨推动房价上涨
土地是建设商品房的基础，土地价格的波动会直接影响到房屋价格。我国是社会主义国家，土地所有制为社会主义公有制，其中城市市区的土地全部属于国家所有，实行国有土地有偿使用制度。
我国的城市土地必须由政府以有偿转让或无偿划拨这两种形式转让土地使用权，并有相应的时长限制，实质上是一种“租”的形式。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四条，我国的土地分为建设用地、农业用地以及未利用地三种类型，国家对农业用地转为建设用地有着极为严格的限制。房地产开发所用土地属于建设用地，开发用地的获取途径主要有两种：第一种是将已经使用的建设用地使用权通过有偿征收的方式收回后再转让给开发商；第二种是转化土地类型，多是将农业用地转为建设用地。土地类型的转化实行国家管制制度，由国务院严格控制。
我国的土地政策实质上是在土地资源不完全实行市场化配置的制度背景下，政府通过决定土地资源供给数量和将土地在不同属性用途之间进行配置等方式，来参与和调节土地市场。
为保障基本农田以及通过规划调控限制房地产市场的土地供应，地方政府每年可用于建设商品房的土地较为有限，这加剧了土地的供需矛盾，
使土地的价格不断上涨。土地价格的上涨导致了商品房开发商开发成本的增加，而这些上涨的成本最终都需要购房者来承担。
地方政府对土地财政的依赖对地价的上涨起到了助推作用。1994 年，
随着市场经济体制的逐步建立，我国实行了分税制改革。在国税与地税税种的划分中，比较稳定、容易征收的主要税种大部分归中央所有，小部分归中央和地方共有，而相对分散、征收难度较大的税种归地方政府所有，地方政府的收入来源相对较少25。2018 年我国的一般公共预算收入达到了18.3 万亿元，地方一般公共预算收入为 9.7 万亿元，约占全国的一半。与一般公共收入相对应的一般公共支出能够较为直接的反应地方政府的事权。2018 年全国一般公共支出为 22.1 万亿元，其中地方的一般公共预算支出高达 18.8 万亿元，约占了其中的九成，这与公共预算收入中地方政府所占比例差距悬殊，造成地方政府在财政上面临巨大的挑战。
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3.我国的房屋“限购令”....................................... 20
3.1 我国中央政府的房屋“限购令”.................................... 20
3.2 我国部分地方政府的房屋“限购令” ........................ 21
4.房屋“限购令”的正当性依据...................................... 25
4.1 房屋“限购令”的法律依据.................................... 25
4.1.1 房屋“限购令”的法理依据...................... 25
4.1.2 房屋“限购令”的公法依据.................................. 26
5.房屋“限购令”存在的“合法性”问题..................................... 31
5.1 法的价值视角下房屋“限购令”的合法性问题............................ 31
5.2 法的渊源视角下房屋“限购令”的合法性问题................................ 32
6.房屋“限购令”合法化与构建房地产市场调控长效合法机制的建议
6.1 房屋“限购令”的合法化建议
“房住不炒”的定位表明在今后一段时间内，我国政府将继续对房地产市场进行调控。房屋“限购令”作为房地产调控中的重要手段，必须将其合法化，以保障对房地产市场调控的力度与效果。
为了保证房屋“限购令”的合法性与有效性，应当从规范政策制定、促进房屋限购令法律化两方面着手，形成政策与法律的良性互动。
规范房屋“限购令”的政策制定主要包括两个方面，一方面是政策制定部门应当坚持依法行政的原则，保证政策内容的合法性。另一方面是规范政策的制定过程，增加公众参与和专家论证。
6.1.1 规范房屋“限购令”的制定
为保障房屋“限购令”的合法性，政策制定机关应当坚持依法行政的原则。在制定过程中应当保证其内容与现行的法律法规相吻合，符合规范性文件的正当性，保证制定主体与执行主体的正当性以及权限的合法性，坚持行政合法性的基本原则，防止在“限购令”中出现超出政府职权的现象。对于目前正在实施的房屋“限购令”，应当进行合法性审查，对于存在合法性问题的应当及时予以修正。
目前，我国的房屋“限购令”制定过程较为封闭，缺乏有效的公民参与和专家论证，这严重影响了限购政策的科学性与合理性，同时也为房屋“限购令”存在的诸多合法性问题埋下了隐患。
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结论
住房问题是关系国计民生的重大问题。高昂的房价，不仅导致很多家庭背负了巨额的购房贷款，严重制约了消费能力，影响了生活水平的提高，更引发了诸多社会问题，不利于维护社会稳定、促进国民经济健康发展。导致房价不断上涨有城市人口增多、供需关系紧张、地方政府的土地财政以及恶性的投机炒房等原因。政府作为管理者面对房地产市场的问题，当然应该及时采取措施调控市场。在现实层面，房地产市场的自发调节难以彻底解决目前存在的各种问题。在理论上，无论是法学、经济学还是社会学，对于政府采取适当的措施调控市场均有相应的理论支撑。但是，目前我国的限购措施主要通过“限购令”等政策来实施，有着很大的随意性，并且与多部现行法律存在冲突。本文首先界定了房屋“限购令”的概念，梳理了各级政府的限购措施。从法律理论及应用上对政府限购令的合法性进行了分析，充分肯定了限购令的正当性及其产生的积极效果，同时也指出了该政策在合法性等方面存在的问题。最后，针对 “限购令”合理但不合法的现状，做出了法律上的思考、就进一步加强房地产市场宏观调控给出了建议。
参考文献（略）