第一章 绪论
1.1 研究背景目的与意义
1.1.1 研究背景
近几年来，国内城市化建设速度变得越来越快，市容市貌也出现了巨大转变，面对日益复杂的现实情况，各行政部门“墨守陈规、只司一职”的管理机制也不再适应需要，因此，社会上出现了城市管理综合执法。我国在 1996 年正式颁布并实行了《行政处罚法》，这使得行政执法的公开公正性与规范性水平得到了显著提升。在国务院的引导与《行政处罚法》的积极推动下，1997 年，我国各个区域都实施了试点工作，比如北京和南京等等，现阶段，实施综合行政执法试点工作的城市已经越来越多，累积了充足的现实经验，也获得了一些成就。但需要强调的是，在实务领域中，当前依然存在一些部门独立作出本部门行政处罚的情况，如环保、文旅和卫生健康等各部门都有其单独的执法体系并在其自己的职责范围与被授权范围内开展行政处罚工作，这就导致了职权重叠、片面重复执法、扰民执法、低效执法以及执法机构冗余等多种问题的出现。例如，邛崃市等城市虽然尝试了行政执法机构的整合，把行政管理与行政处罚分隔开，形成综合的行政执法系统，但在进行尝试时，一些部门只把执法难、争议大、分歧多的执法权分离出去，因而暴露出了不少问题。
现今，成都进入新的发展阶段，邛崃市作为成都市唯一横跨“南拓”“西控”区域的郊区新城，城市面貌发生着沧海桑田的变迁，城市管理矛盾日渐浮出水面。怎样才能使城市管理行政执法持续、健康、积极地发展，已经变成了眼前亟需解决的核心课题之一。故而，本文认为，形成完备的城市管理的综合执法体系刻不容缓。
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1.2 国内外研究现状
针对城管综合行政执法体制的学术研究，各个时期与各个阶段的国内外学者存在差异化的理念，接下来本文将对有关的文献进行综述分析。
1.2.1 国内研究现状
1.剖析行政执法尤其是城管行政执法的现状及其问题，同时作出针对性建议
我国学者就综合行政执法提出了相关疑问：目前的行政执法尤其是城管行政执法工作中有哪些弊病？此类问题是长期都在的还是短期存在的？此类问题为什么会产生？是否存在一些深层的、根本的或体制方面的缘由？解决此类问题应当从哪些具体方面着手？若采取上述措施是否将导致体制产生重大变革？若存在变革，则其可能具有何种成果？综合行政执法体制改革便是针对上述各个问题而作出的策略，但这种策略是否可以从根源上解决既有难题，还需要作进一步地探讨。
马怀德，王柱国（2007）借助成本收益论、博弈论等经济学理论工具，从多层次对城管综合执法难题展开探讨，针对其所发现的问题，形成针对性的解决对策：厘清城管综合执法的具体法律地位，以规制其执法职权；确定城管综合执法的具体目标，以规制其执法的行为；增强城管综合执法队伍的素养，以实现执法水平的提升；变更城管综合执法的理念，以实现执法模式的“堵疏结合”[2]。唐钧，杨秀文（2015）基于调查，较为完全地探讨了北京城管综合执法工作中的多个问题，进而为问题的解决提供了策略，此类调查立足实际，命中要害，有着极强的示范意义和参照价值[3]。张同林（2017）依靠案例分析的方法，对比分析了城管执法的多个案例，进而提出了关于城市管理综合行政执法立法的问题，在其看来，城管综合执法必须有直接法律依据与规范授权机制，此外还需完善执法模式、方法与流程[4]。陈森国（2021）指出了综合行政执法中的一些问题：制度构建落后，法律依据较为缺失；基层执法互不协同，执法范围存在分歧；执法的主体存在显著问题，综合条件较为匮乏；各个部门协同性差，执法环节衔接性弱[5]。为此，可以从下述措施着手：摆正综合行政执法的法律地位与主体资格；统一确定综合行政执法的具体范畴；加强综合行政执法部门和主管部门的联系；增强综合执法人员的业务水平；完善执法规范的监督与管控。
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第二章 核心概念及理论基础
2.1 核心概念
2.1.1 城市管理
城市管理是指以城市为具体对象，结合其基本信息流，采取一系列机制，比如决策、计划和组织等，为了促进城市的发展和进步，政府和社会以及市场等实行的一系列引导、决策以及服务等相关行为。这项工作体现了我国政府的职责，也是为了满足人民群众的需求。以广义角度而言，政府部门为了推动城市发展所实行的各项活动之和就是城市管理。从狭义角度而言，市政管理其实就是城市管理。也就是和城市建设、规划以及运行等有关的基础设施以及公共服务设施等，这就属于城市管理[17]。
2.1.2 城市管理综合行政执法
城市管理综合行政执法指某个行政机关或者得到法律允许的某个部门，遵守法律法规的约束，在特定的范围内，综合行使多个行政机关或法律法规授权的组织的法定职权的行政执法制度。从狭义角度而言，遵守《行政处罚法》与《行政许可法》所建立的综合执法组织，其中不涉及得到法律法规授权的组织，也不包括法律法规委托的组织。这些法律颁布以后，在我国国务院有关文件中，综合执法的表达都是有所差异的，有的情况下称为综合执法，有的情况下称为相对集中行政处罚或者相对集中行政许可。而且在真正实践的时候，不仅仅存在综合执法机构，同时也涉及到联合执法机构，所以导致人们出现误解。在大量的教科书中，这两者总是被视为同样的概念。例如，杨书文提出，综合执法机构也可以被叫做联合执法机构，其具体含义指的就是部分行政管理或者处罚的部门机关。其全部隶属于县级以上地方各级人民政府”[18]。
从本质角度来看，综合执法同样属于行政执法行为，受到国家法律法规的允许，为人民群众服务，推动各项法律法规的落实，并且针对行政相对人的权利和义务产生影响的行政法律行为，这就叫做综合执法。现阶段，在整个学术界，其法律层面的概念并不明确，每个学者的观点都各不相同，比如，关保英研究以后提出，在落实行政执法的时候，对于某个行政行为或者必须进行调节的抽象行政关系而言，存在着所属行政主体不清晰的情况，或者存在相关主体权责相互重叠的情况，为了推动工作的开展，多个执法机构共同组合在一起，构成临时执法主体[19]。张吕好提出，在法律法规的授权之下，部分行政机关把一定的职能职责转给某个特定执法主体，该执法主体行使以前的行政职权，以自身名义为基础，针对行政相对人承担法律责任，这样的执法行为就是综合执法[20]。
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2.2 理论基础
2.2.1 服务型政府理论
构建服务型政府的做法最早可溯源到欧美发达国家上世纪八十年代的新公共管理浪潮，该运动目的是以新型的公共管理机制替换旧有的管理制体系，不少欧美国家提出了“政府再造”口号[24]。随着这一运动的发展，打造服务导向的、将公众视为客户的新政府管理思维最终催生了服务型政府。在此背景下，欧美学界认为，服务型政府的核心思维在于，政府是为最大限度满足公众的实际需要而产生的[25]。
在我国，张康之首次提出了构建服务型政府这一重要概念。他认为，服务型政府的主要价值体现在为人民群众服务。政府存在运行的根本目标就是为了给社会和公众提供服务[26]。简而言之，对于服务型政府而言，核心内容在于为人民服务。该理念的出现掀起了学界研究和探讨的热潮，也引导了基层政府对于建设服务型政府的具体探索。对于服务型政府来说，无论是政府部门还是工作人员，都必须贯彻以人为本的这一思想念，人民群众是国家的主人。政府的本职就在于为人民服务，把人民群众的利益放在最核心的位置，努力推动社会公众利益最大化。
综合行政执法借鉴了服务型政府概念，试图借助扁平化的管理结构以及综合执法模式、高效行政机制来促进善治，最终最大化满足人民对政府治理的现实需要。
行政管理论文参考
第三章 邛崃市城市管理综合行政执法体制存在的问题及原因分析 ...................... 18
3.1 邛崃市城市管理综合行政执法体制现状 ...................... 18
3.1.1 机构设置方面 ...................................... 18
3.1.2 队伍建设方面 ....................................... 19
第四章 邛崃市城市管理综合行政执法体制存在问题的解决思路 .......................... 31
4.1 国内外城市管理综合行政执法经验借鉴 ................................. 31
4.1.1 新加坡城市管理综合行政执法经验 ................................... 31
4.1.2 广州市城市管理综合行政执法经验 .......................... 32
第五章 邛崃市城市管理综合行政执法体制存在问题的对策及建议 ...................... 38
5.1 健全法律制度、规范执法行为 ................................... 38
5.1.1 加快立法先行、提供法律支撑 .............................. 38
5.1.2 保障人身安全、规范执法行为 ................................. 39
第四章 邛崃市城市管理综合行政执法体制存在问题的解决思路
4.1 国内外城市管理综合行政执法经验借鉴
4.1.1 新加坡城市管理综合行政执法经验
新加坡向来被称作“花园城市”，城中有很多绿化植被，街道十分整洁，基本上看不到各种脏乱差的情况，道路上的机动车辆也比较干净，包括工程车辆、环卫车辆都是紧密封闭，不存在杂物从中掉落或流出的情形，这些都展现出了人同自然间的良好关系，我们可以得出的经验有：
其一，城市管理体制合理。新加坡的城市管理部门在职责上十分分明，各个部门的设置比较科学，部门间有明确的职能界限，某个管理事项仅仅涉及相应的一个部门，使得部门职能重合导致的逃避责任、彼此推诿的情况基本不会出现[46]。部门之下有相关的职能委员会，进入社区开展卫生、绿化等的日常管理工作。各部门之上又设置了市镇理事会，统筹管理社区里的公共事项。
其二，城市管理制度分明。新加坡把规划作为城市管理和建设的首要环节，发挥了规划的引导功能。从建国初期到现在，新加坡政府构建起了相对完善的规划管理制度，其中最关键的就是 1999 制定的规划法，此外，还有作为其配套与补足的从属性的法律。建立了规划委员会，其中的成员单位由每个有关的部门构成，负责事项协调、法律完善、联合执法等任务，建立了法律、单位、人员三个部分协同互补的规划运作机制。就城市建设而言，新加坡政府把制度是否健全作为整合众多建设环节，保障城市形成整套的协调有序的功能体系的一种有效方法，同时提出了由政府领导的著名的以“居者有其屋”为核心的组屋计划，施行了灵活丰富的租售举措，使普通公民的基本住房权利得到了保证[47]。
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第五章 邛崃市城市管理综合行政执法体制存在问题的对策及建议
5.1 健全法律制度、规范执法行为
5.1.1 加快立法先行、提供法律支撑
城管综合执法主体位置、机构安排、职能划分、执法基础等方面的问题到现在还不明晰，这正是立法缺失造成的严重问题，也体现了国内法制和改革中一直存在的不足。现如今，国内没有一套覆盖城市管理综合行政执法的法律、法规，基于其他法律去执法的情况十分常见。参考西方国家，要破除当前的执法困境，需要形成规制，确立执法主体的有效地位、明晰职责界限，完善执法流程，构建执法体制。
就中央的立法而言，应当由全国人大出台一套覆盖全部城管执法工作的《城市管理法》，规定好城管部门的机构设置、执法权限、工作流程、监管和考核等诸多方面[52]。推动地方立法的进程，在根源上破除当下的基于规范性文件去实施的执法难题。要使得顶层规划与具体实践相统一，做到以人为本，平衡执法工作和服务，细化环卫绿化、市政市容的相关规定，将更多的注意力转移至民生问题上，关注低收入人群的合法权益，抓准执法工作中的关键，分条目对执法项目开展逐个的梳理，形成相关的地方法规与制度。
首先需要完善一套清楚、权威的法律法规制度，其核心是根据法律确定综合行政执法的相关主体的界限，在有关的法律里确立综合行政执法的具体流程和标准。要对当前法律法规里涉及行政执法的一些条目，进一步开展分析梳理，重点根据综合行政执法应当处理的关键问题提出相关建议，进而扫除综合行政执法的障碍。综合行政执法过程中遇到的大量问题很难依靠地方立法得到解决，在这种情形下，就需要及时依靠成都市人大、政府等路径向更高层级的部门反映，还可以依靠全国人大以及政协的相关代表进行反映。并且，要明确综合行政执法的流程，划分好综合行政执法的各项要求。构建与法院的协作体系，完善法院协助综合行政执法部门的体制，对于当事人不接受行政处理决定的情况，尽快实行强制执行。构建执法部门和公检法部门的相关信息合作与案件移送机制，针对违反刑法的行为，综合行政执法部门必须要送到司法部门，不可以以罚代刑，同时司法部门发现无需承担刑事责任的某些行为，也需要尽快移送至综合行政行法部门，进而确保法律的有效施行与法律的威严。
参考文献（略）