第 1 章 绪论
1.1 研究背景和研究意义
1.1.1 研究背景
在我国，信访制度是调解社会矛盾，促进矛盾高效解决的社会治理机制，承担着社会冲突“安全阀”的作用，因此有效地发挥信访制度的政治参与、民意表达、权力监督、权利救济等功能，对于维护社会的稳定和谐，确保改革开放得以稳行致远，进而不断地推动国家治理体系和治理能力现代化都具有重大意义。信访制度自 1951 年建立以来就在“不停的变革”中发展。1995 年，《信访条例》由国务院颁布，从此信访制度有法可依；2005 年，国务院对《信访条例》进行了系列地修订，信访制度逐渐完善；自党十八大以来，习近平总书记针对信访工作做出的重要指示，更是进一步地推动了信访法制化地建设。
社会矛盾脱胎于基层，因此也应化解在基层。2005 年《信访条例》将信访工作原则重新修订为“属地管理，分级负责，谁主管，谁负责”，意在明晰信访责任的主体，加强各主体责任的落实，以此高质效地化解信访矛盾，避免信访矛盾在基层调处不力而层层地上交。但由于我国现行属地管理体质的局限和信访制度自身的不足，信访的属地治理出现了种种偏误与困境，例如各责任主体相互“甩锅”、“踢皮球”式的惯常做法，致使“信访属地管理制”异化为责任主体的避责手段，直接影响了基层矛盾调解与化解的质效，社会矛盾在基层处置不力，出现上行趋势，催生了大量的越级上访。虽然国家三令五申强调不受理越级上访，督促各级政府加强责任落实，将信访矛盾化解在基层，但现实是信访矛盾在基层调解场域中不仅无法被实质性的化解，反而一定程度被激化，进而造成越级访的不断生成，难以彻底地根治。究其原因，都直接指向信访属地管理在执行中的偏误，掣肘了基层政府的社会治理能力，使得基层信访矛盾调处不力。因此，本文借助山西省 Z 区的信访治理实践，探究了属地管理背景下，信访矛盾在基层调处不力，出现上行的原因，希望能为解决基层越级上访问题，提升基层政府社会治理能力提出可行性建议。
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1.2 国内外文献综述
1.2.1 国外研究现状
信访制度是中国特有的政治制度，但西方也有与中国信访相类似的公民维权活动，因而也存在公民表达自身权力，实现权利救济和权力监督的公民申诉制度。
（1）关于公民维权活动的研究
西方的国家普遍将公民的维权活动纳入了抗争政治领域中进行研究，迈克亚当等人将其划分为节制斗争和逾越界线斗争，有节制斗争指受到认可的体制内行动者运用确定的方式提出要求的斗争；逾越界线斗争指的是都争着行动方在斗争的过程中运用了从未有过或是禁止采用的创新性行动策略[1]。前者是在现存的制度下进行的，斗争地结果和进程都是可以预估的，并可以及实地进行控制；而后者的结果和进程往往不确定性较大，可能会引发更严重的混乱。此外，逾越界限斗争涉及到了抗争政治中一个重要地环节：逐步升级，即用更为极端的目标与更强劲有力的策略，来替代较为温和的目标和策略，目的是维护支持者们的兴趣，同时借此吸引新的支持者们[1]。
基于抗争政治的视角，现有研究提出了“日常抵抗论”和“依法抗争论”两种公民维权解释框架。“日常抵抗论”指生活在底层的贫困农民在面对地主剥削时，首先采取服从和忍让，其认为公开反叛和起义成功几率非常小。因此采取一定程度地违反租個或劳动规则，以及民歌的方法来表达不满，这些自发的、隐蔽的日常反抗形式被称为“弱者的武器”，只有其生存底线濒临毁灭时，才会放弃[2]。“依法抗争论”[3]具体指农民利用中央政府相关的政策规定及法律法规，纠正村干部的专制腐败行为，以此来抵抗地方政府的权力侵害，同时以集体上访为手段实现对自身权益的维护。
（2）关于公民申诉制度的研究
一是功能方面。国外的公民申诉制度大多都具有救济、监督两种功能。许多学者指出瑞典议会监察专员制度主要是为了防止法官中出现不合法、不公平的判决，同时实现对法官行为的监督，保障公民的合法权利与权益[4][5][6]。Steven VanRoosbroek（2008）指出比利时监察专员制度不仅可以解决公民的实际问题，还可以推动社会变革，并对公共行政中出现的重大危机提供预警[7]；Richard Kirkham（2011）认为英国监察专员制度在司法体系中发挥重要作用。
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第 2 章 核心概念界定及理论基础
2.1 核心概念界定
2.1.1 信访
信访指的是人民群众的来信以及来访活动，存在广义及狭义之分。广义指的是国务院及地方《信访条例》中所规定的概念：公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向国家机关反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关国家机关处理的活动[1][2]。狭义的信访则特指“信访人向有关行政机关（政府）提出利益诉求的活动[3]。”广义的信访与狭义的信访不同之处在于：一是处置的机构不同，前者指来访群众与国家的行政机关、权力机关、审判以及检察机关，后者则特指的是来访群众与政府的行政机关；二是事项范围不同，前者包含了反映情况、提出建议和投诉请求三重事项，后者仅聚焦于具体的利益诉求事项[3]。本文研宄的信访及越级上访是基于狭义的概念，具体指的是政府的信访部门受理的信访事项。
信访从形式上包括书信访以及走访，前者指的是群众向政府表达诉求是通过信件、传真、电子邮件等方式，现阶段主要采用网上信访，即上访者通过国家构建在互利网上的信访平台向政府部门提出建议或意见。走访则特指上访者通过实地来访的方式向政府表达诉求的过程，在实践中所说的“上访”一词，实际来源于走访，强调公民采取走访的形式向有关机关表达诉求的过程。本文研究的越级上访是走访形式的信访。
《信访条例》就信访事项的受理范围作出了明确规定：“对于信访人应当通过行政复议、仲裁、诉讼等法定途径解决的请求、投诉以及建议，应当依法向相关的机构提出[4]。”“对各级人民代表大会以及县级以上人大常务会、人民检察院、人民法院职权内的投诉、建议、请求事项，应当分别向有关机关提出[5]。”由此可知，不应进入信访渠道的纠纷主要为：第一，对立法以及司法机关的请求、意见和建议；第二，应当由行政复议、仲裁、诉讼途径解决的请求、投诉以及建议。
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2.2 理论基础
2.2.1 层级官僚制理论
层级官僚制理论也被称之为科层制理论，诞生于 20 世纪初，是由马克斯.韦伯提出的。韦伯将科层制的特征概括为：具有层级结构、权威等级以及固定规则的规范性的组织[1]。在此基础上，相关学者归纳出了官僚制的主要特点：一是理性的官僚制组织必定具备金字塔式的等级隶属关系与纵向权威体系，下一层级接受上一层级的管理与监督；二是官僚制内应有成文的规则、制度和激励机制，对各层级人员进行制约与激励；三是专业化的部门分工，各个层级组织内部的成员因专业技能不同被赋予相应职能，并通过等级权威进行协作；四是其具备非人格化的鲜明的特征，组织内的成员严格地区分了工作以及生活的角色，并在身处组织内时遵循严格的组织法规，以高度的理性推进组织运行[2]。
另有学者基于层级官僚制的特点，提出“科层治理”的概念，将官僚制视为国家管理社会事务的一种依附工具，简单来说就是国家利用官僚制建构层级政府之间的约束关系，并通过合法权威推进任务的上传下达，以保障国家治理目标的实现[3]。但事实上，官僚制命令式的纵向行政分权也具有较大的弊端，层级传递的任务压力容易导致组织成员被考核目标所累，进而催生了目标替换的行为，以此使得任务的落实及传递受到影响。同时官僚体制理性化的行事规则导致组织成员机械性传递任务而缺少民主与变通，从而产生官僚主义、形式主义等弊病。
我国现阶段的行政管理体制取向依然是层级官僚制，每一项国家政策必然要经过层级政府的传递才能落地到基层，只是不能忽略的是，注重理性原则的官僚制在我国实际上是一种“压力型体制”。荣敬本将压力型体制定义为“某一级的政府为了要完成上一级的政府向其交办下来的任务，通过采用数量化的任务分解方式以及物质化的评价体系的方法[1]。”其基本的特点是，在行政体制中权力地传导是单方向的，地方的政府必须要服从于中央的政府，地方中下级的政府必须要服从于上级的政府；上级政府通过“目标责任制”将治理任务层层细化并层层下压，同时通过刚性的考核追责机制确保下级政府政策的高效执行。在我国现阶段的信访属地管理中，基层政府是治理的主体，上级政府为保证其高效化解信访事项，通过官僚体制的压力传导机制，实现了对基层政府的强压力约束；同时也使其面临着巨大的问责压力，进而出现了官僚主义倾向、目标替换行为，使得信访纠纷在基层治理中没有达到预期的效果，进一步升级为越级访[2]。因此，将基层越级上访问题放置在层级官僚制框架中进行思考，更能清晰的看到基层政府政策执行过程中的偏误与困境，以此便于分析基层的越级上访综合成因。
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第 3 章 属地管理背景下 Z 区越级上访现状.............................19
3.1 Z 区概况..........................................19
3.2 Z 区信访工作运行概况.......................................20
第 4 章 属地管理背景下 Z 区越级上访的成因分析...............................34
4.1 信访部门受理范围过宽.................................34
4.2 基层政府权责不对等.....................................35
第 5 章 加强信访属地管理，破解基层越级上访的建议..........................49
5.1 完善信访依法分类治理机制.................................49
5.2 推进基层政府权责匹配.......................................50
第 5 章 加强信访属地管理，破解基层越级上访的建议
5.1 完善信访依法分类治理机制
现阶段，基层信访分类机制还不完善，正如前文所分析的，基层信访部门受理的范围过宽，还存在一部分的涉法涉诉访事项，这也造成了基层信访工作繁重的局面，影响到基层其余信访工作的展开，基于此，信访矛盾在基层层面破解不力，会进一步地出现上行。因此要想从根本上解决越级上访，必须进一步完善信访依法分类治理机制，继续推进诉访分离，确立以司法为主，信访为辅的权利救济体系，切实减轻基层信访工作负担，加强社会矛盾的源头防治。
一是从法规层面明确信访受理范围。现阶段国务院以及地方性的《信访条例》是各个地方政府开展信访治理工作的主要依据，例如 Z 区的信访治理工作就是根据《信访条例》以及《山西省信访条例》而开展的，但无论是国务院的还是山西省的《信访条例》都没有明确区分信访事项的受理范围，因此直接影响了基层信访依法分类治理工作的推进。基于此，要制定地方性的《信访分类处理工作条例》，将信访途径与诉讼、复议、仲裁途径的受案范围、受理主体和受理程序进行明确划分，对于诉讼、复议、仲裁等具有法律性质的信访事项交由相关的司法机关处理，对于其余非法律性质的纠纷，则通过信访渠道进行解决。只有从法律法规层面对信访受理范围作出明确规定，才能减少各部门的推诿扯皮，有利于各个救济途径的有序配合，进而实现社会矛盾在基层层面地高质效解决，从而避免了信访矛盾层层地上交。
二是建立访前律师参与机制。在 Z 区的信访属地管理中，创新性的引入了律师参与治理的方式，聘请了专业的法务工作者，在调解社会纠纷中给出专业性指导意见，但律师参与仅对于已形成的信访事项发挥指导作用。应将律师参与引入信访受理工作中，安排驻点律师等法务专业人员协同信访部门工作人员完成信访受理工作。在群众来访之初由律师对其诉求进行依法甄别，属信访受理范围的，交由信访部门按照流程进行解决，不属于信访受理范围的，当场向群众告知法定途径，提供法律指导意见，并引导群众通过合法合规的途径解决问题。建立访前律师参与机制一方面可以在信访事项受理之初就进行专业的依法分类，提高了信访分类工作的效率与准确性；另一方面，由专业人员向群众告知不受理原由及提供专业法务帮助，可以在一定程度上消解上访群众对政府的不信任心理和敌对情绪，有利于上访者从主观层面将问题导入合理合法渠道进行解决。因此访前律师参与机制有利于进一步推进基层诉访分离工作，为基层信访工作减负，为高效化解信访矛盾打下基础，有利于避免越级上访的生成。
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结论
当前，我国社会进入转型期，基层利益分化严重，矛盾频发，基层治理能力以及治理体系面临严峻挑战，为此，国家始终强调要贯彻落实“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的新时代“枫桥经验”，发挥基层政府在社会矛盾防治工作上的的突出作用，提高基社会综治能力，进而维护社会的稳定与和谐。信访属地管理的意涵就是明确责任主体，加强责任落实，高效化解社会矛盾，真正做到将矛盾破解在基层，化解在源头，避免层层上交。但由于我国现行属地管理体质的局限和信访制度自身的不足，信访的属地治理出现了种种偏误与困境，例如各责任主体相互“甩锅”、“踢皮球”式的惯常做法，致使“信访属地管理制”异化为责任主体的避责手段，直接影响了基层矛盾调解与化解的质效，许多信访矛盾在基层调解场域中没有被合理化解，生成为越级上访。因此本文基于属地管理背景，分析了信访矛盾在基层调处不力，出现上行的原因。本文之所以选择山西省 Z 区为研究对象，是由于 Z 区经济发展迅速，人员大量流动，信访问题多发，同时社会治理能力难以匹配经济发展速度，使得 Z 区政府难以应对经济发展带来的诸多社会矛盾，基于此，Z 区政府调处信访矛盾的质效不佳，使得越级访多发。
本文基于属地管理背景，对 Z 区的信访治理工作以及越级上访现状进行了实地地调研；在此基础上从信访部门受理范围过宽、基层权责不对等、责任部门协同性不佳、缺乏制约访民越级上访的有效手段、社区自治组织履职不够、访民缺乏法制意识，心理出现偏差六个角度分析论述了属地管理背景下 Z 区越级上访的综合成因；最后结合 Z 区信访属地管理实践，提出了加强信访属地管理，破解基层越级上访的建议：即完善依法分类治理机制、推进基层政府权责匹配、优化信访考核机制、建立部门联动与区域合作机制、完善矛盾排查预警机制、加强信访工作队伍建设、提升群众逐级上访及依法维权意识。
最后，越级上访成因非常复杂，由于本人学术研究水平和精力有限，对越级上访问题的分析若有偏颇和不足，望谅解。
参考文献（略）