第 1 章 绪论
1.1 研究背景与研究意义
1.1.1 研究背景
（1）草原生态呈整体恶化态势
自 2000 年以来国家开始加大草原生态建设投入，自 2011 年以来国家开始实施草原生态保护政策，尽管草原生态环境已有明显改善，但现实情况却仍不容乐观， “局部改善、整体恶化”的局面仍在继续，由此可见中国草原生态环境并未得到根本性改善。通辽市境内草原面积 5129 万亩，自上世纪八十年代由于受到过度放牧、乱砍滥采等人为因素，以及干旱、风沙等自然因素影响，致使草原生态大面积出现退化、沙化、盐渍化问题，截止至本世纪初通辽市境内的草原“三化”面积占比高达 82.22%。①如今草原生态环境严重破坏，并持续恶化，而由此引发的一系列生态问题，直接影响草畜产业稳定的发展，危及农牧民的生产生活，同时也阻碍了通辽市的经济发展与社会进步。近年来，国家和地方政府提出了多种措施来保护和改善草原生态环境，草原生态治理研究也越来越受学者的重视。
（2）草原生态治理的迫切需求
党的十七大报告首次提出生态文明建设这一理念，党的十八大报告将这一理念提升至更高的战略层次，形成了独具中国特色的生态文明建设理念，党的十九大报告把草原保护纳入到生态文明建设之中，并成为建设美丽中国的重要内容，这意味着草原生态治理问题已经上升为国家战略高度。
随着生态文明意识的觉醒，各级政府对草原生态问题愈发重视，并实施了一系列草原生态治理措施和政策，对遏制草原生态环境破坏起到积极作用。2019 年通辽市政府工作报告中强调继续推进“四个千万亩”工程，坚持“北保护、中节水、南治沙”②，这为通辽市草原生态治理指明了方向。
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1.2 国内外相关研究现状
自上世纪八十年代开始市场经济冲击下，农牧民为提高自身收入水平，而不顾草原承载能力大量饲养牲畜，加之自然环境的不确定性，致使草原生态不断恶化。国内外学者分别从不同视角对草原生态治理展开研究，以期能够为草原生态治理寻找到一个有效的路径。本研究为通辽市草原生态治理存在的问题与对策研究，通过查阅相关文献，笔者分别从生态治理、草原生态治理以及政府与草原生态治理三个方面对国内外草原生态治理的既有研究成果进行梳理。
1.2.1 国内研究现状
（1）关于生态治理的研究
中国政府对生态环境的关注，源自于党的十六大报告中提出“坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会。”①在党的十七大报告中指出“建设生态文明，基本形成节约能源资源与保护生态环境的产业结构、增长方式、消费方式。”②党的十八大报告中指出“要大力推进生态文明建设，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设摆在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国。”③党的十九大报告中指出“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境。”④由此可见，自党的十六大召开以来，国家就开始高度重视生态环境的保护，并多次指明保护生态环境的重要性。
学术界对生态治理的研究主要集中在以下两个阶段：第一阶段是党的十六大以来，国家开始意识到保护生态环境的重要性，党的十七大报告中提出的生态文明建设，把生态环境的可持续发展纳入社会发展目标中，这一时期主要研究生态文明。俞可平（2005）在指出生态文明是“人类文明的高级形态，贯彻落实科学发展观的客观要求是建设社会主义生态文明。”①第二阶段是自党的十八大以来,生态文明建设成为中国特色社会主义“五位一体”总体布局中的一项战略目标,党的十九大报告将生态治理置于国家治理能力和治理体系现代化的改革目标之中。
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第 2 章 核心概念与理论基础
2.1 核心概念
厘清核心概念有助于本研究问题清晰、准确的把握，以及对研究对象的深入理解，同时也为后续论文撰写奠定理论基础。本文的核心概念定位于生态治理、草原生态治理，首先是生态治理的概念，然后是在界定生态治理的对象即草原的基础上，进一步厘清草原生态治理概念。
2.1.1 生态治理
生态治理是一个复合词语，为深入分析其内涵、厘清其边界，首先须明确治理的概念，然后是由治理引出生态治理，所以本节分别阐述了治理的概念和生态治理的概念。
（1）治理
“治理”一词最初由英文单词“Governance”翻译而成，而“Governance”却源自于拉丁文和古希腊文中的“操舵”，本意主要表示为“控制、引导和操纵”。①1989 年世界银行讨论非洲发展时，在《撒哈拉以南：从危机到可持续发展》（Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth）发展报告中首次使用“治理危机”（Crisis In Governance）这一概念后，“治理”的概念在西方学术界迅速流传，不同研究背景的学者开始赋予治理不同的内涵和概念，治理逐渐成为社会科学领域研究的热点问题和前沿问题，以治理为研究对象的著述开始大量涌现。而由于当时出现的“统治”一词即“Government”，本意主要表示为“政府以及对国家进行管理之行为的内容”，②当时在很长一段时间与“Governance”（治理）一直交互使用，多用于国家公共事务相关的管理活动和政治活动之中，直至上世纪 90 年代，治理被赋予了新的含义，自此“统治”与“治理”开始区别开来使用。虽然两者在字面上的差异不大，但治理被赋予了新的含义以后，二者的含义便相差甚远（见表 2-1）。
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2.2.1 治理理论
治理理论作为一种新的管理范式于 20 世纪 90 年代在西方国家兴起，由于当时经济、政治全球化进程加快、科学技术迅速发展，传统的官僚制难以适应迅速发展的社会，治理理论在此背景下开始兴起。作为治理理论的主要创始人之一罗西瑙（1995）认为，治理理论是由共同的目标所支持的，这一目标可以是非正式规定的职责，不一定需要强制力量而使别人服从。它是政府机制，非正式、非政府机制随着治理范围的扩大，各类主体得以借助这些机制满足各自的需要，并实现各自的愿望。①研究治理理论的权威学者格里·斯托克（1999）阐述了治理理论的五个论点：一是治理出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者，二是为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊之点，三是肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖，四是行为者网络的自主治理，五是认为办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威，政府可以动用新的工具和技术来控制和指引，而政府的能力和责任均在于此。②中国学者俞可平（2000）把良好的治理视为善治（good governance），强调善治的本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理，是实现公共利益最大化的社会管理过程，并指出合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效是善治的基本要素。③
本文把治理理论作为理论基础，一是本研究主题是草原生态治理，基于行政管理学视角出发展开的研究，所以治理是本文研究的核心内容，是论文展开研究的主线，贯穿于论文撰写的全过程，尤其是本文的第 4 章和第 5 章。所以阐述治理理论是论文开展的基础。二是在通辽市草原生态治理实践过程中，本文对通辽市草原生态治理现存问题、成因分析以及对策建议的提出皆是在治理理论边界内展开的研究。可见，治理理论对本论文的开展以及后续的撰写具有重要指导作用。
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第 3 章 通辽市草原生态治理现状分析 ................................ 20
3.1 通辽市草原生态治理概况 ......................... 23
3.1.1 治理主体 .......................... 23
3.1.2 治理对象 ................. 23
第 4 章 通辽市草原生态治理现存的问题及成因分析 .................... 31
4.1 通辽市草原生态治理实地调查 .................................. 31
4.1.1 调查问卷设计 ............................ 31
4.1.2 问卷发放与回收 ............................... 33
第 5 章 通辽市草原生态治理的对策建议 .............................. 55
5.1 提升公众参与认知 ........................ 55
5.1.1 提高政策理解能力 ........................ 55
5.1.2 充分调动参与积极性 ......................... 55
第 5 章 通辽市草原生态治理的对策建议
5.1 提升公众参与认知
草原生态治理的主体不仅仅只有政府，公众在草原生态治理中同样扮演着重要的角色。这就要求公众广泛参与治理，而公众广泛的、有效的参与治理的基础源于思想的参与，所以实现草原生态治理的首要任务是提升认知。本节主要通过提高政策理解能力和调动公众参与积极性两个方面来提高公众参与认知。
5.1.1 提高政策理解能力
提高公众对草原生态政策的理解能力，首要增强公众对草原生态政策的理解，而宣传教育是增强公众对草原生态政策理解最直接的方式，所以，须加大草原生态政策的宣传教育，通过增强公众对草原生态政策的理解，进而提高其政策理解能力。尽管通辽市政府对草原生态治理的宣传教育高度重视，但由于其方式不当致使宣传教育效果不佳，草原生态保护政策的宣传教育应与公众喜文乐见的生活方式相结合，才有助于公众理解的同时，也能够调动公众参与的积极性。一方面应依托于传统文化，通过组织组织传统文化活动来增强公众对草原生态保护政策的理解，如通过草原歌曲的创作、改编安代舞和马头琴曲，以及传唱乌力格尔等方式。另一方面以互联网平台为载体，加大草原生态保护政策的宣传教育，如通过微信、网络电视、快手平台等录制草原生态保护政策的讲解短视频，以增强公众对草原生态政策的理解，以此来提高农牧民的政策理解能力。
5.1.2 充分调动参与积极性
依据多中心治理理论可知，参与草原生态治理的主体需多方力量自主合作，可见治理主体多元化是有效推进通辽市草原生态治理的重要因素之一。通辽市公众参与草原生态治理的方式主要是依靠嘎查、村、社区干部的上传下达，公众总体表现为被动接受的治理模式。由于公众主动参与草原生态治理离不开程序性规定和实体性权力的统一，所以努力实现通辽市公众由被动接受治理转向主动参与治理，须完善公众参与草原生态治理制度。首先要明确公众有权按照法律程序参与草原生态治理的决策过程，这要求政府对关于草原生态治理决策的信息进行适度公开，并为公众指明参与草原生态治理的具体程序。同时还需建立完善的政府回应机制，回应也是作为善治的基本要素之一，意味着政府应对公民的要求及时做出回应。这就要求政府在做草原生态治理决策时要充分听取公众意见、了解公众需求，并要求政府在没有收到公众答复的情况下不做最后决策。完善公众参与草原生态治理制度，切实增强公众参与草原生态治理的可操作性，充分调动公众参与草原生态治理的积极性。
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第 6 章 研究结论与研究展望
6.1 研究结论
通过对相关文献梳理以及深入通辽市农牧区调研发现，通辽市的草原生态治理已经初显成效，但在具体的实践过程中仍然存在一些问题，为此探索通辽市草原生态治理现存问题，着力分析其产生的原因，并据此提出更具针对性的对策建议。本章内容主要包括研究结论和研究展望两个部分。
本文从公共管理学视角出发，采用文献研究、问卷调查、深度访谈以及定性分析与定量分析相结合的方法对通辽市草原生态治理展开研究。
通辽市草原生态相对于八九十年代来说有所改善，通过实施草原生态治理活动，草原绿化规模不断增加，草原生态治理方面取得一定的成就。然而草原生态“整体改善，局部恶化”的问题依然存在，草原生态破坏并没有实现根本扭转。通过调查研究发现，当前，通辽市草原生态治理过程中存在的症结主要表现为公众被动参与治理、政府治理职责缺位、生态政策执行不力、生态项目落实不到位、生态资金投入不足。据此，笔者对导致上述症结的原因进行不断探索，通过研究发现，导致上述症结产生的原因主要包括公众参与认知不足、政府治理理念滞后、执法人员综合素质不足、项目主管部门协调困难、草原生态资金来源单一。为实现通辽市草原生态治理，打破治理过程中存在的症结，须提升公众参与认知、推动政府更新治理理念、提升执法人员综合素质、完善主管部门协调机制以及着力构建多元筹资渠道。
参考文献（略）