1 绪论
1.1 选题背景与研究意义
1.1.1 选题背景
环境中蕴含着大量的、有经济价值的自然资源，这些资源在被卷入现代市场经济后，容易发生市场失灵，造成资源浪费和环境污染，为回应环保主义者的要求，国家在环境领域开始了大量的行政干预。保护环境不仅是一国的“公共利益”，更是全人类的“共同利益”。美国的环境保护运动是比较早的，政府以公共利益的目的在环境领域行使警察权更是司空见惯。
但是，所有的权力都需要制度的“笼子”，特别是在环境领域，由于环境问题涉及到科学、经济和生态等各个方面，具有很强的科学不确定性[1]，加之环境政策者在无法掌握所有信息的情况下很容易产生“决策失误”，因此政府的环境决策很容易偏离了原有的保护生态环境的目的，侵犯了人们在环境领域中的合法财产权利。一旦政府在环境管制的过程中对财产权造成了过度限制，达到了类似征收的效果，那么该管制就构成应给予公正补偿的征收。这就是 1922 宾夕法尼亚煤炭公司诉马洪案（以下简称马洪案）中霍姆斯大法官的判例意见，他表示：“当管制达到一定程度时，在大多数情况下，即使不是所有情况，都必须行使征收权和补偿以维持行为”，并得出结论：“如果管制过于严格，将会被认定为征收。”①在确定这一管制何时走远时，分母的确定就非常重要。正如霍姆斯在马洪案中所说，为衡量管制对财产所有者的经济影响，法院需将财产所有者受管制的财产（分子）与其他价值（分母）进行比较。这里的“其他价值”本质是分母问题。分子是明确的，但是在美国法上很长的一段历史上，分母是不确定的、模糊的，因此对分母的研究也就变得极其重要。
最早从现代科学意义上树立环境保护观念的国家是美国，在环境保护的历史发展中，最终形成了全面、系统的环境保护基本政策体系。[2]在我国，尽管环境保护运动起步晚，但是按照习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的理念，大量的环境管制也会应运而生，在管制中过度限制财产权的现象也会发生。现下，如广州市的“禁摩”令就和环境管制性征收有一定的关联。政府为解决空气污染和交通堵塞问题而发布通告禁止摩托车上路。表面上看，对摩托车仅仅限制了使用权，车主还保留巨大的分母，即诸如占有、处分等权利，因此是“正常”环境管制。[3]但是，“禁摩令”会导致个人不仅不能使用他的财产，其收益权、处分权也受到严重经济影响，并且很难在市场上获得公平交易。一旦财产权人的权利受到损害，法律应予以一定的救济。按照美国法上的管制性征收理念，禁摩这一管制措施就很容易被认定为过度管制从而构成应予公正补偿的征收。但在我国，由于这一管制限制的是摩托车的使用权，因此并不符合我国传统征收的构成要件。当然，在某种程度上这一禁令可以与征用挂钩，但是征用权是一项由政府主动行使的权力，如果政府并没有主动行使征用权，被过度限制的财产权人将很难寻求法律救济。美国的环境管制性征收制度就是给予人们以一定的法律救济手段，通过提起反向征收诉讼，法院会根据自己的审查结果以确定某一项环境管制是否构成征收。在确定某一项环境管制是否过度时，法院总是要判断该财产的经济损失程度，当这一程度用分数表示时，分子和分母的认定就非常重要了。
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1.2 国内外研究动态与文献评析
1.2.1 国内研究现状
国内对于管制性征收的研究还比较多，但是对于环境管制性征收分母的研究比较少，并且研究并不深入，只是稍微带过。通过细心研究分类，将其分为两个个方面：
（1）分母问题的相关研究
郑嵘[11]从美国法上的马洪案、宾夕法尼亚中央运输公司诉纽约市案①（以下简称中央运输公司案）和卢卡斯诉南卡罗来纳州沿海委员会案②（以下简称卢卡斯案）三个经典案例中，将以下四种分割类型统称为主观分割：水平分割、垂直分割、功能分割和临时分割或时间分割，并提出在司法实践中解决分母问题的三种方法：同一财产人标准，财产人的主观愿望标准，以及政府控制标准。但是，郑嵘对分母的研究并不深入，只是作为其中章节的组成部分。吴真[12]学者认为分母问题是化解个体性权利和共享性权利的方式，而认定分母的主要标准是“合理的经济用途”，同时要考虑时间因素、公共利益长远，以及涉及到时间认定和当事人的行为效力认定等其他辅助性判定标准等；许迎春[13]认同了分母及“整体的财产包”原则，并且将所有分割类型统称为主观分割，包括概念分割、时间分割和地理分割；刘连泰[14]、彭涛[15]等学者没有使用具体的分母概念，而是在文章中提到了“整体土地”规则，并认同了权利束这一理论，认为法院在判断某一政府行为是否构成征收时，是将财产作为一个整体来考量的，即一个财产所有人占有一宗财产的所有权利束。
（2）临时管制性征收的研究
即对分母中的具体类型——“时间分割”的研究，比如张腾飞[16]、李尊然[17]以及叶芳和刘畅[18]等。张腾飞在《美国法上临时管制性征收的演进》一文中结合临时管制性征收领域中讨论最多的两个案例——圣地亚哥天然气诉圣地亚哥案③和第一英语福音路德教会诉洛杉矶郡案④（以下简称第一英语案），探究了临时管制性征收的起源和背景，并以塔霍·塞拉保护委员会诉塔霍地区规划署（以下简称塔霍·塞拉案）⑤的适用失败，表明联邦最高法院反对时间分割。然而他仍然认为即使联邦最高法院没有得出关于临时管制性征收的固定公式，但是其判例丰富了临时管制性征收的法理，正如布伦南大法官的观点“否定一个土地所有人财产全部用途的临时性征收在种类上类似于宪法明确要求补偿的永久性征收，对此宪法明确要求补偿。补偿期间为从管制构成征收那天到政府选择废除或另行修订该管制时止。”李尊然认为在临时管制性征收中，正常延迟不应该被认定为管制性征收，因为这是财产的社会义务，法院在审查一项临时管制是否构成征收时，
按照“特别裁决”方式，逐案审查各种相关因素，比如延缓的期限长短、是否固定和延缓的理由是否合理等。叶芳和刘畅将管制性征收分成三类：完全征收、临时管制性征收和部分征收，并认为是塔霍·塞拉案中的价值标准发展出的临时管制性征收，并认为该种类型也应得到公正补偿。
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2 美国环境管制性征收分母的基本概念
2.1 管制性征收的概念以及构成要件
2.1.1 管制性征收的概念
美国联邦宪法第五修正案被公认为是美国的《征收条款》，与宪法第十四修正案共同演绎了美国漫长的征收史。[32]直到 1922 年的马洪案，美国的征收史上才确立管制性征收制度。被美国学者奉为圭臬的便是霍姆斯法官的一句关于管制性征收的表述，他说“虽然财产可以在一定程度上受到管制，但如果管制走得太远，就会被视为一种征收。”①这是判例法上管制性征收的由来，但这一表述只是实践标准，并无理论意义，需要对此概念进一步的定义。
国内学者对管制性征收有如下定义：王洪平和房绍坤教授认为，管制性征收是指因国家对私人财产权采取过度的限制性法令措施而造成的征收，属公益征收的一种类型。[33]蔡怀卿认为当法管制逾越一定程度，使得财产之使用、收益权利被剥夺，实质丧失所有经济价值，故无法找到买主，或纵有买主其所愿支付之价格亦大幅折减，因此处分权亦遭侵犯。当伴随财产所有权之一切重要权利均被法管制所剥夺殆尽时，纵无所有权和占有权移转之事实，亦可能构成美国宪法增修第五条之准征收而必须给予公平补偿，否则系争法管制即违宪无效；金盈认为管制性征收制度是指政府为了公共利益，对特定相对人的财产施加特定限制，或政府采取规制等措施导致相对人的财产损失或价值降低，或者政府为了实施其他公权力行为或公用事业、公共设施建设导致相对人的财产损失或价值降低，造成了特别牺牲，政府对之给予补偿的制度。
美国学者对这一表述更是进行大量地研究，并对这一概念有如下定义：根据美国学者费舍尔教授观点，管制性征收是指尽管私人财产所有者并没有因为政府的侵害行为而把财产强制性地出售给政府，而是被允许保留私人财产，但政府以警察权之名严重影响了私人财产的用途。[35]雅各布斯教授认为管制性征收是指政府的管制在追求公共目的时对私人财产所有者要求过多，使财产所有者有权获得公众的某种形式的补偿。[36]布莱克法律词典②对管制性征收的定义是：根据第五修正案，政府以严重限制财产所有者权利的管制征收了财产。相比较而言，布莱克法律词典的定义以更简洁地语言明确了管制性征收的构成要件。
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2.2 环境管制性征收的概念
环境管制性征收是在管制性征收这一概念上发展出来的。美国对环境管制性征收并没有具体的定义，这一概念是在判例中逐渐发展起来，是作为管制性征收的下位概念。简单来说，就是环境领域中的管制性征收。
目前我国只有梁群英提到这一概念，他认为环境管制性征收是国家基于环境公共利益对特定相对人财产施加限制致使相对人承担特别牺牲而得以请求相应补偿的行为。本文根据布莱克法律词典，将环境管制性征收定义为：根据第五修正案，政府为实现环境领域中的公共利益而采取严重限制财产所有者权利的管制征收了财产。
现代的环境管制之所以会带来大规模管制性征收的风险，原因有二：一是环境管制所保护的“公共利益”是一个广泛的概念，包括保护国家的自然资源、减少环境污染、保护人类健康与保存地质和生物形态以供审美享受或消遣、最大限度地利用利益，同时避免不良的副产品和废物，以及为后代保持所有这些利益的可持续性[37]；二是制度性特征，即环境管制自身是在美国立法和行政机关执行中发展起来的。环境问题的广泛性、持续性和未来影响引发的不确定性困扰着环境法律和政策的制订，导致了许多立法[38]。尽管美国联邦宪法中并没有“环境”一词，但不可否认的是，联邦与州法院特别是联邦最高法院会通过创造性解释宪法条文等方式推动美国环境法治的发展，而各州政府为落实法律上环境保护而行使警察权制定各种环境法令[39]。
环境管制性征收背后理念是对人权的保护。1972 年在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议上申明了“共同的信念”，即“人类有权在一种能够过着尊严和福利的生活的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”[40]环境管制性征收会涉及到政府的两种行政行为：抽象行政行为和具体行政行为。
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3.1 宪法保护与司法审查........................................13
3.2 财产的可分割性...............................15
4 美国环境管制性征收分母的发展历史...................................18
4.1 萌芽阶段................................18
4.2 奠定阶段.........................19
5 美国环境管制性征收分母的分割类型.....................25
5.1 空间分割........................................25
5.2 功能分割............................28
7 美国环境管制性征收分母对我国的启示
7.1 确立我国环境管制性征收分母的意义
7.1.1 解决“市场失灵”和“政府失灵”问题
环境中蕴含着大量的“财富”。首先，环境中本身就蕴含了很多具有巨大经济价值的自然资源，比如土地、矿产和森林等；其次，在功利主义和环境经济学的共同作用下，英美法系创造性将环境权与财产制度联系起来，形成了环境财产权，这一概念涉及到环境在生态上提供的能转化成经济价值的能力，比如容量使用权[75]。
马歇尔提出了经济外部性理论[76]。环境领域的外部性问题是随着经济的发展逐渐凸显出来的。在长期地资本逐利过程中，容易产生环境领域中的“公地悲剧”。解决市场失灵，需要政府干预，政府作为公共利益的天然代表者，是可以通过强制性行政手段解决环境领域中的外部性问题[77]。然而事实上，政府决策也存在着很大的局限性，信息不对称、权力寻租等。“市场失灵”需要政府干预，以纠正“外部性”问题，但“政府失灵”不仅意味着环境问题得不到解决，甚至有可能会出于自私的目的打着“公共目的”的幌子而侵犯公民权利。为了同时解决这两个方面的问题，管制性征收理论便应运而生。分母就是司法机关在环境领域对个人与政府之间进行平衡时的“标尺”。
7.1.2 实现环境领域的公平正义
正如习近平总书记所说，环境问题的解决“功在当代、利在千秋”。环境问题始终是个人利益与公共利益的灰色地带，也是利益纠葛最多的地带。在我国，自然资源归国家所有和集体所有，环境保护的最终目的是为了人类的可持续发展，因此环境领域中存在着大量的公共利益。而恰恰是因为公共利益这一概念的广泛性和模糊性，在很大的程度上阻止了环境管制性征收的形成，导致了我国政府在环境问题上通过管制肆无忌惮地侵犯着人们的权利。
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8 结论
管制性征收是在美国的判例法中发展出来的，这一制度在很大程度上解决了政府过度管制问题。而这一制度大多数是发生在环境领域，包括但不限于环境污染、湿地保护、地标保护等。环境保护是全球问题，因此政府的环境管制总是因为“公共利益”的目的而被学者所忽略，导致了人们的财产在某种程度上受到过度侵害时而无法得到法律上的救济。在确定一项环境管制是否构成征收，为了使得“走得太远”的管制可视化，需将受管制的财产与财产权人的所有相关财产相比较。
美国的环境管制性征收分母问题已经从最初的萌芽阶段到完善阶段，在分割类型上通过一系列的判例认定了横向分割、纵向分割、功能分割和时间分割，这四种分割类型不仅体现了美国传统不动产法的空间理念，还体现了美国“权利束”理论在现代社会的先进性。尽管美国联邦最高法院和各级法院在认定分母的标准中并没有形成统一的意见，但是总的来说在判决中多数是认同了同一财产人标准和核心财产权标准，这也是从美国的传统不动产和现代权利束两方面的得出来的结果。
在我国，在环境领域中也存在着大量地政府管制，当个人财产受到过度管制时需要提供法律救济手段。美国的环境管制性征收分母便是解决这一问题的有效工具，因此需要在我国的法制土壤中因地制宜地建立相关制度，以平衡我国财产权与行政权，最终实现社会主义法治社会。在确定分母时，由于我国自然资源的所有权和使用权的分离、使用权仍能获得法律的同样保护的需要，因此涉及到不动产的同一财产人标准同样适应我国，土地毗连程度、土地开发程度以及同一经济计划标准都可以在环境管制中确定被管制财产的分母，进而给法院一个可量化的操作标准。尽管我国并没有权利束理论，核心财产权标准不适应我国，但根据佛罗里达岩石公司诉美国一案，财产的核心权利和经济价值总会被同时考虑。也就是说，特定经济用途标准可以作为美国权利束理论在中国适用的结果。
参考文献（略）